2018年6月12日，李金早还在任上时，我给文化和旅游部写过一封信，谈了我对他任职期间的主要主张和观点的看法。

在我看来，他在2015至2018年3月间担任国家旅游局党组书纪与局长期间，对旅游工作一系列说法、做法更值得重新审视。近3年来，文化和旅游部实际上已经纠正或中止了他工作期间的一些错误做法，但他任职期间对旅游工作的一系列说法和做法的消极影响不可低估。

现首次将这封信在新旅界（LvJieMedia）平台上公布，供业界朋友参考。

以下为全文内容

我是一名退休教员，对旅游工作有如下建议：

一、关于创建全域旅游示范区

按照2018年3月9日国务院办公厅《关于促进全域旅游发展的指导意见》，建议修改2015年8月25日国家旅游局《关于开展“国家全域旅游示范区”创建工作的通知》、2016年2月5日国家旅游局《关于公布首批创建“国家全域旅游示范区”名单的通知》中下列与《指导意见》不符合的内容：

1、“全域旅游示范区”的旅游产业定位

“在一定的行政区域内，以旅游业为优势主导产业，……积极构建‘产业围绕旅游转、产品围绕旅游造、结构围绕旅游调、功能围绕旅游配、民生围绕旅游兴’的全域旅游发展格局”。

我的建议：全国绝大数省、市、县不可能这样做。

2、“全域旅游示范区”的考核指标

“旅游业增加值占本地GDP比重15%以上，旅游从业人数占本地就业总数的比重20%以上，年游客接待人次达到本地常住人口数量10倍以上，当地农民年纯收入20%以上来源于旅游收入，旅游税收占地方财政税收10%左右”。

我的建议： 绝大多数已定为创建单位的506个省、市、县全域旅游示范区不可能达到这些指标，只会助长统计造假之风。

3、优惠政策

“凡列入国家全域旅游示范区名录的，将优先纳入中央和地方预算内投资支持对象，优先支持旅游基础设施建设，优先纳入旅游投资优选项目名录，优先安排旅游外交、宣传推广重点活动、纳入国家旅游宣传推广重点支持范围，优先纳入国家旅游改革创新试点示范领域，优先支持A级景区等国家重点旅游品牌创建，优先安排旅游人才培训，优先列入国家旅游局重点联系区域”。

我的建议： 不可能兑现这些承诺。

4、删改“率先实施“1+3”旅游综合管理和综合执法模式”

“1＋3”模式就是“旅游局”增编、扩权力并改名为“旅游委员会”，设立旅游巡回法庭、旅游警察、旅游工商机构。

我的建议： 要求各地实行“1＋3”模式不符合党中央《深化党和国家机构改革方案》“赋予省级及以下机构更多自主权，突出不同层级职责特点，允许地方根据本地区经济社会发展实际，在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能”的精神。

5、重新制定创建标准与办法

我的建议： 根据国务院办公厅《关于促进全域旅游发展的指导意见》重新制定“全域旅游示范区”的创建标准与办法，以稳进求进、求好为工作基调，不设指标、不赶进度，不搞集中性的审报和验收，求质不求量、求好不求快，成熟一个评定一个，有几个就几个，各地不攀比。

二、关于产业融合与“旅游+”

产业融合是旅游业发展的基本规律，从近代旅游业产生之日起就是如此。只不过随着社会的发展，旅游产业融合的领域越来越广阔、程度越来越深入。旅游业的发展主要依托三类资源：

1、文化资源。 文化和旅游部的组建有利于文旅融合。

2、自然生态资源。 自然资源部及其国家森林和草原局（国家公园管理局）的组建有利于文旅与自然生态资源融合。

3、社会资源。 与各相关部门合作，促进文化旅游业与各类社会资源的融合，如乡村旅游、休闲农业（农村和农业部）、工业旅游（信息和工业部）、修学旅游（教育部）、康疗旅游、老年旅游（国家卫健委及其老龄办）、科教旅游（科技部），商务会展旅游（商务部）、体育旅游（体育局）、军事旅游（国防部和退役军人部）、民族旅游（国家民委）、宗教旅游（宗教局）、水上旅游（水利部）、空中旅游、邮轮旅游、列车旅游、自驾车和营地旅游等（交通部）等等，出入境旅游更离不开外交部和公安部。

社会经济越发展旅游产品就越丰富多样，产业融合的部门就越多，文旅部不可能都去主管各类旅游业态和产品的开发建设，管不了更管不好。唯一可行的是依托国务院和各级党政的综合协调、统筹安排，并由各相关部门主管相应的旅游业态和产品，文化和旅游部积极做好配合、协助和必要的指导工作。

例如，各类自然生态旅游由自然资源部及国家森林和草原局主管，该局早已成立 “国家林业局森林旅游工作领导小组”，早已设置国家森公园办公室（局级）及其森林旅游管理处，主管森林旅游和休闲林业的工作，包括制订政策、规划、标准、培训和审批国家森林公园等。乡村旅游、休闲农业是“三农”工作的一部分，应由农业和农业部主管，其他与部门和产业相关的旅游产品以此类推。“旅游无边界”不等于旅游部门都要去主管所有旅游业态和产品。

要重新解释和理解“旅游＋”。以前曾经这样解释“旅游＋”：“‘旅游+’是以旅游业为主体和主导的‘+’，‘旅游+’的本质是相关产业和领域发展的旅游化”，现在“已经从利用相关资源的‘十旅游’，跨越到以旅游为主导的‘旅游十’新时代”。这种以“旅游为中心”的说法既不切实际，也不利于旅游业主管部门与相关部门的合作。

本人多次写文说，旅游产业＝“旅游＋”＋“＋旅游”，“旅游＋”要与与各行各业“＋旅游”并举，尊重和支持相关部门自主发展各种旅游新业态和新产品，这样才不会引起相关部门的误解，有利于促进部门联动与产业融合。

三、关于文化和旅游管理体制改革

对于省、市、县的政府机构改革，中央已明确省级机构基本上与国务院机构对接，市、县机构设置赋予更大的自主权、可因地制宜。目前大多数地方单设旅游局，也有不少市、县根据本地情况设立了相近职能结合的管理机构。

深圳市从建市起就设置文体旅游局，统管文化、体育、旅游、广播影视、新闻出版和文物博物等工作，其中旅游口设置旅游市场推广促进处和旅游监督管理处两个处。深圳市的探索证明，在政府指导、市场经济主导下，全市旅游企业蓬勃发展、旅游产品多彩多姿、旅游品牌纷纷崛起、旅游市场比较规范有序。建议总结推广深圳特区和其他地区发挥首创精神因地制宜探索创新的成功经验，稳妥有效推进地方文化和旅游管理体制改革。

建议在“全域旅游示范区”创建工作中不再统一要求实行“1＋3”，不再推广“1＋3”，倡导各地按照市情县情因地制宜建立行之有效的文旅管理机关，并与工商、公安、交通、税务等部门合作的文化和旅游综合执法机构。

四、关于旅游投资与供给侧结构改革

2016、2017年，国家旅游局曾两次下发全国优选旅游项目名录通知，与国家开发银行、工行、农行、中行、建行等10多家金融机构两次遴选了747个、680个“优选旅游项目”，计划总投资约1.6万亿，并以此为中心两次召开全国旅游投资大会，表彰旅游投资百亿以上的民营企业。

日前全国旅游产业总体状况是有效供给不足与低效供给过剩并存。大众文化娱乐、游憩健身和品质休闲度假产品不足。全国星级饭店业出租率一直低位徘徊、全行业亏损。有些地方的主题公园过多，扎堆开发以房产和宾馆写字楼为主要内容的度假区、“旅游综合体”“。许多地方政府出于以GDP为核心的政绩需求盲目追求旅游“大项目”，有些投资商热衷旅游“大项目”出于圈地建房的暴利需求。由政府主管部门出面推动大投资、大项目必将会加剧旅游住宿业的结构性过剩，形成在开发旅游名义下的房产和住宿业泡沫。

据国家旅游局数据，2015年旅游投资1万亿元，年增42%；2016年旅游投资1.3万亿元，年增29%；2017年计划投资超过1.5万亿元，年增20%。也据国家旅游局数据，2015年国内游客年增长10.5%，2016年增长游客11.2%，2017年游客增长11%。旅游投资增速一直为旅游人数增速的2～3倍，这个现象很可疑。或者投资数字是假的，属于统计泡沫；或者投资数字是真的，那就是供大于求的过热投资，也是一种泡沫，必将导致某些地方、某些方面旅游供给的过剩。

拼长假形成的“黄金周”加剧了时段性供给短缺与常年度过剩交替出现。游客大多集中在周末双休日、“黄金周”和寒暑假；即使在“黄金周”期间也是部分著名的景区游客暴满，大多数景区已能满足目前一般消费需求。当前大多数景区和旅游住宿平日游客不足、经营维艰。各地纷纷上马的邮轮港、旅游综合体、旅游小镇、影视基地、主题公园和大型实景演艺等跟风而上，其中不少是重复建设、过量建设或名为“旅游”实为房地产开发。

建议今后不再由文化和旅游部主办全国旅游投资大会，行政主管部门不再与银行等金融机构推荐具体的旅游建设项目。在旅游项目投资方面，建议政府主管部门设立正面清单，引导社会资本旅游投资的重点与方向；设立负面清单，提出不适宜或禁止开发建设的项目类型，但政府主管部门不推荐、不参与具体的旅游投资项目。全国旅游业的盘子那么大，旅游投融资项目何其多，政府主管部门不宜、不需、也不能“推出旅游投融资优选项目”。

旅游产业的综合性决定旅游产品供给侧改革尤其需要部门联动、产业融合。要把旅游业供给侧结构改革置于国民经济的全局之中，与相关产业的供给侧改革对接，开拓旅游发展新天地。旅游业供给侧改革要盘活存量与做优增量并举，提升已有产品与开发新业态并重，防止盲目上马形成新的产能过剩。农业休闲、森林旅游、工业观光、研学旅游、康体疗养旅游等主要依托各方面的既有资源和设备，不需要新建许多设施场。红色旅游应重点完善服务水平，不需新建景物。主题公园、邮轮、滑雪、房车营地、康体养老休闲等新业态要量需而建，防止一轰而起，形成新的设备闲置。

目前全国旅游经济总量已相当可观，虽然不同地区、主要是东西部地区发展很不平衡、人均占有量尚待提高，但优化质量与提高效益比扩大规模、追求速度更加重要。就全国而言，要适当淡化旅游产业发展的速度与规模指标，增长速度高一个百分点、低一个百分点已并不重要，旅游业需要切实贯彻稳中求进的工作总基调、实现从数量、速度为主向质量、效益为主传变。

五、关于旅游统计

旅游统计方面迫切需要解决四个问题：

1、文化与旅游产业对国民经济的贡献率

根据《国家旅游及相关产业统计分类》和《旅游及相关产业增加值核算方法》，国家统计局公布，2016年全国旅游及相关产业增加值32979亿元，占GDP的比重为4.44%。国家旅游数据中心公布，2016年旅游业对GDP的综合贡献8.19万亿元，占GDP总量的11.01%。国家旅游局数据中心曾在2015年公布，全年全国旅游业对GDP的直接贡献为3.32万亿元，占GDP总量比重为4.9%；综合贡献为7.34万亿元，占GDP总量的10.8%。但是2016、2017年的旅游业统计公报不再公布旅游业对GDP的直接贡献，只公布综合贡献占GDP总量的10.8%、11.01%。

显然，国家旅游局旅游业“对GDP的综合贡献”与国家统计局“占GDP的比重”口径不同、数据不同。

迄今为止，国家统计局把文化产业与旅游产业是作为两个独立的产业分别进行统计算的。国家统计局公布，2016年全国文化及相关产业增加值为3.1万亿元，占GDP4.14%；同年全国旅游及相关产业增加值3.3万亿元，占GDP的比重为4.44%，两者对国民经济的贡献大致相等。

旅游业与文化业具有复合性与相互包容性，旅游业是文化产业的一部分，同时旅游住宿、餐饮、购物和交通等又是商贸服务业和交通服务业的一部分，不能完全包含在文化产业中。建议文化和旅游部与国家统计局合作，建立统一、权威的《文化和旅游及相关产业增加值核算方法》。

2、国内旅游统计标准

20多年来，历年《中国旅游统计年鉴》规定，“国内游客包括国内（过夜）旅游者和国内一日游游客”。“国内一日游游客：指国内居民离开惯常居住地10公里以上，出游时间超过6小时，不足24小时，并未在境内其他地方的旅游住宿设施过夜的国内游客”。按该规定，城镇居民在市域范围内的游憩、娱乐、购物和会议活动大多可算作“国内一日游”，显然过于宽泛，也不适应30年来国内交通建设大发展的状况。

按历年、历次全国“黄金周”期间的统计数据，过夜游客与一日游游客之比约为1∶5。城乡居民在惯常居住地的不过夜的休闲、康疗、健身、探亲访友、购物和会议活动，实际上是在本地的休闲性或事务性活动，不属于去异地的旅游活动。在联合国世界旅游组织的统计框架中，国内旅游只统计过夜住宿游客（统计术语为“间夜”），不统计一日游游客。欧洲、大洋洲国家国内旅游只统计过夜住宿游客，美国、加拿大分别把外出160公里、80公里作为一日游的标准。建议按国际惯例在旅游统计中取消在国内旅游统计中的“一日游游客”统计，或者根据现在高速公路发展的情况修改“一日游”的标准。

建议文化和旅游部研究城乡居民文化旅游和文化休闲的统筹管理、统计和服务。休闲包括在常居地的游憩、娱乐（往往不在外过夜），也包括异地休闲性的旅游（往往在外过夜）。建议在设置文化和旅游统计标准时一并考虑休闲和旅游两个既兼融又有区别，建立统一的文化休闲和旅游统计体系。

3、入境旅游与出境旅游统计

由于特殊的国情，我们一直用“入境旅游”、“出境旅游”的概念统计入出境游客数量和入出境旅游收支。入境游客包含两个部份：一是占总量4/5的港澳台同胞，二是占总量1/5的外国游客。出境游客也包含两个部份：一是占总量3/5的去港澳台的内地（大陆）居民，二是占总量2/5的去外国的居民。

国家民航局历年民航统计公报都把港澳台航线、航班和旅客列为国内航线、航班和旅客，与国际航线、航班和旅客严格区分开，如“2016年，全行业完成旅客运输量48796万人次。国内航线完成旅客运输量43634万人次，其中港澳台航线完成985万人次；国际航线完成旅客运输量5162万人次” 。

建议在统计出入境旅游、游客和收支时，严格区分“港澳台旅游”与“国际旅游”，不能把出入境旅游与国际旅游合在一起，把出入境旅游收支与国际旅游收支混为一谈。这不仅是逻辑问题，而且是事关国家主权的政治问题。在政府出版的英文版文本中应改变目前把出入境旅游、游客、收入、支出翻译为“International”旅游、游客、收入、支出的译法。

4、旅游贸易顺差与逆差

历年联合国世界旅游组织（UNWTO）公布，2015年中国游客出境旅游消费2150亿美元，2016年2610亿美元，2017年2580亿美元，世界旅游及旅行理事会（WTTC）最新发布的数据说，“2016年，中国出境旅客的消费高达2611亿美元，预计到2021年这一数据将增至4290亿美元”。

2018年2月8日国家外汇管理局发布《国家外汇管理局收支平衡表初步数》的数据：2016年中国“旅行”支出2595亿美元。多年来世界旅游组织的统计报告中，一直引用《国家外汇管理局收支平衡表》中的数据。按此数据，我国出入境旅游贸易是逆差。

2017年4月17日，国家旅游局数据中心《2016年我继续保持最大旅游消费国地位和旅游服务贸易顺差》报告说，2016年中国国际旅游收入达1200亿美元出境旅游支出为1098亿美元。国家旅游局数据中心公布，2017年国际旅游收入达1234亿美元，出境旅游支出1153亿美元。今年4月23日世界旅游组织发布，2017年中国出境旅游支出2580亿美元。

从2015年起，国家旅游局的历年工作报告都肯定我们“国际旅游贸易是顺差”，而且强调“社会上对旅游的很多错误认识，严重影响到旅游产业的地位和作用发挥，如旅游贸易赤字论”。

国家旅游局的入出境旅游收支数据与联合国世界旅游组织（UNWTO）和世界旅行旅游理事会（WTTC）两大国际权威机构公布的数据不一致，在国内与国家外汇管理局、国家统计局和商务部的数据不一致。国家旅游局关于出境旅游支出的数据在国家统计局的历年《中华人民共和国国民经济和社会发展公报》都没有被采纳。

入出境旅游支核算是一个十分复杂的统计工作，涉及旅行（旅客）与旅游（游客）的重合与区别，旅行收支与旅游收支的联系与区别，出入境旅行与旅游人员的分类统计，服务贸易与商品贸易的关系，外汇结算途径与方法，旅游卫星账户的设计与实施等等，需要旅游部门、出入境部门、外贸部门、外汇部门、统计部门与信息部门等多方面的沟通与协作，也需要与世界旅游组织的沟通与协调。在这个问题上主管部门领导要尊重专业、尊重科学、尊重亊实，不能断言“赤字论”就是“错误认识”，即便是赤字也不会“严重影响到旅游产业的地位和作用发挥”，同样彰显旅游产业的地位和作用发挥。

不能孤立地看待出入境旅游贸易的顺差逆差。旅游贸易是国家服务贸易的一部分，更是国家对外贸易与对外关系的一部分。出入境旅游除了经济功能外，还具有更广泛、更重要的人文交流的综合性功能，其意义远大于外汇收支的多少。出入境旅游工作的成绩不能单纯或主要以外汇收入、贸易顺差为衡量标态。作为一个旅游大国、人口大国和经济大国没有必要过分介意旅游贸易是顺差还是逆差。

六、关于“旅游外交”

自2015年以来，“旅游外交”成为旅游部门官方报告、文章、媒体常用的一个概念，用的场合越来越多，作用说得越来越高，甚至说“旅游外交”从边缘走向“外交前沿”、“外交中心”。

迄今为止，尚未见到党中央、国务院的文件中使用“旅游外交”这个概念。他们在提到旅游的对外功能时，总是把旅游定位在“文化交流”、“友好交往”、“人文交流合作”的范畴内，而不是归之于国家外交层面。

毫无疑问，旅游业在国家开放新格局中要主动、积极地发挥作用，出入境国际旅游应该服从、服务并融入国家总体外交，我国的国际旅游、特别是出国旅游在传播国家形象、增进国际相互了解与友谊方面的作用越来越大，但不宜说旅游进入“外交前沿”、“外交中心”。与外国签订政府间的旅游交流协定属于“外交”范畴，但大量的非政府旅游组织、企业交往与合作、双方游客的往来不必、也不宜用“旅游外交”表述。在涉及港澳台时更不能用“旅游外交”这个概念。建议少用、慎用“旅游外交”。国家之间的旅游交往用“人文交流”、“民间交往”显得更亲和、更柔软，效果会更好。（2018年6月12日）

作者简介：王兴斌，新旅界特约评论员，北京第二外国语学院原旅游研究所所长。