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国家发改委城镇中心乔润令:农村集体建设用地将成为旅游用地的主流

2018-05-15 11:27:48  新旅界 Jenny

农村集体建设用地将成为旅游用地的主流;特色小镇、田园综合体的建设用地要在存量上做文章;宅基地将为乡村旅游提供最大的潜在用地。

土地是文旅产业发展中重要的关键词,国家目前的用地政策对文旅产业发展有哪些影响?5月11日上午,国家发改委城镇中心智库副理事长乔润令在2018第三届文旅产业巅峰大会上发表了演讲《文旅产业土地利用的新空间》,以下是演讲实录:

 

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中国城镇化进程中的另类现象

 

第一个现象,城乡建设用地双增加。中国城镇化进程中,大批的农民进了城,但农村的建设用地不仅没有减少,反而增加了。这是一种非常罕见的现象。按说2亿多农民都从乡下进了城了,肯定占了城市相当多的土地、住房,不管是2亿人的宅基地也好、农村用地也好,应该说都是减少的。但是实际上并没有减少,这是第一个现象。

 

第二个现象,城乡人均建设用地远超国家标准,利用效率低。中国城乡人均建设用地,国家有一个标准,城市有城市标准,乡村有乡村标准,但是大家看,国家的标准是城市80平米/人、农村120平米/人。但实际上现实的城市人均建设用地和农村住宅用地远远超过了国家规定的标准,2015年工业用地产出为67亿元/平方公里,相当于东京都的1/3和纽约的2/3。这是第二个现象。

 

第三个现象,相当多的城镇在收缩。这个可能大家听了感到很惊讶的人会不少。因为农民进城的原因,中国有相当多的“空心村”。但是,中国也有相当多的城市在收缩,不是在发展,而是恰恰相反。这个数量并不少,十年间有一万多个乡镇和街道办事处的人口密度在下降,不仅有大量的“空心村”,现在又出现了大量的空心街道办和城市了。

 

2000-2010年间,中国有80%的城市人口在流失,而不是在增加。另一份研究报告显示,国内有84个城市出现了收缩。由于人口减少,城市出现了“空心化”。大数据显示,中国的人口整体上在向东南部压缩。所以说,你设想的这样那样的城市规划可能要打问号。

 

城市收缩现象的被发现,对我们认识城市的发展、城市的分化,特别是房地产的起伏、土地的再利用都具有非常大的意义。

 

第四个现象,农民进城了,村里的宅基地不减反增。中国大量的农民进城了,村里的宅基地不减反增。2000-2016年,农村常住人口由8.08亿减少为5.89亿,2亿多农民进城,但乡村居民点用地反而由2.47亿亩扩大为2.98亿亩。农村的宅基地大幅度的增加,基本把人口城镇化和土地的背景讲清楚了。

 

宅基地:土地利用的新空间

 

第一,土地控制数量扩张,提高土地利用率。十八大以来,从新政策的整体来看,是控制数量扩张、提高土地利用效率。从十八大开始一直到今年的人民代表大会,这个趋势都在进行。我们看到,2013《中央城镇化工作会议》提出“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”,2014年《国家新型城镇化规划》又明确要求“严格控制城市便捷无序扩张”。

 

另外,国家也采取了新的措施,划定城市边界,划定耕地边界,划定生态红线。先从北京、上海、南京、杭州、广州、深圳等14个特大城市和大城市着手,然后扩大到600个城市。划定了以后,十年可以微调一次。那就意味着你不能随意的扩大城市的边界。

 

再看政府机构的整合,这里的关键是规划部门的重组。规划部门整体上从住建部门剥离出来,从组织机构上转变职能思路。要解决什么问题呢?要从外延扩张型的规划转变为存量优化型的规划,就是说规划本身也要发生重大的变革。

 

刚才我讲了土地的情况,包括一些政策的变化,具有标志性的意义。什么意义呢?扩张型的新城新区建设已经进入尾声了,城市发展将从面积、数量的扩张转向品质和功能的提升。

 

第二,新导向鼓励利用四荒地和集体建设用地发展旅游业。新的导向方面,最近三年来,所有的政策是鼓励集体建设用地、四荒地。搞什么?搞旅游、特色小镇、田园综合体。

 

大家看,四部委去年12月出台了一个新的政策:盘活存量和低效建设用地,严控新增建设用地规模,用地面积控制在3平方公里左右。就是说你搞旅游、搞建设,搞特色小镇和田园综合体要严格控制新增建设用地,在存量上做文章,这是个非常清晰的政策目标。

 

大家搞旅游的知道,62号文件是国务院一个非常有纲领性的文件(《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》[2015]62号)。这个文件发了以后,为了落实这个文件,主管部门、国土部等,又搞了一个关于支持旅游用地政策的意见(《关于支持旅游业发展用地政策的意见》[2015]10号)。其中最关键的是优先安排新增建设用地指标,允许和支持利用农村集体土地发展旅游业,这个政策非常的宽松,已经打开了大门。

 

另外,在中央2018年刚刚发布的文件《关于实施乡村振兴战略的意见》中,允许政府利用农村存量建设用地,预留部分规制建设用地指标用于休闲旅游设施。

 

第三,不同区域的土地开发重点加速分化。中国经济,各个区域经济在分化,人口流向在分化,土地利用也将出现重大的分化。

 

高价值地区的土地利用政策已经发生逆转。我们讲所谓高价值地区,那就是大中城市周边和东南沿海地区,这个土地价值非常高。比如说,我讲个简单的例子,在温州一亩建设用地400到500万,这个在中西部是不可想象的。

 

北京主城区的资源要素减量外迁,规划已经拿出来了,现在人口正在减量。广东三旧改造是以后用地的主流,别想着搞什么新增建设用地了,没有。特色小镇以存量土地的再利用为主,这是广东。深圳的外延扩张基本上结束了,深圳提出来城市更新,将来的土地是低效用地的再开发。

 

最典型的是浙江,现在整个评价指标都发生了根本性的变化。你不是要投资吗,在那儿给你多少地,需要的是多少投资和多少税收。比如说像长兴,我记得去年说三五十亿搞个项目,等到前两天去,就说没有一百个亿不要跟我谈土地。就是正儿八经的建设用地,按照这个价格在浙江根本拿不到土地了。除了华侨城是大家伙,有钱,他们还行,一般人根本拿不到了。

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中部地区的土地政策将聚焦农村集体建设用地。大家看中部地区,这个特别重要。中部地区土地政策将聚焦农村集体建设用地。伴随着农村三权分置的改革,农村集体建设用地将成为旅游用地的主流。

 

另外,经济空间和城镇人口收缩的东北、中西部一些地区不同类型的土地如何利用,我建议各位认真研究这个事。那相当多的土地都是空了,“城中村”,大量的“空心城”、“空心办事处”长期这样吗?不可能。

 

所以说,政策和市场的走向正在十字路口。所以,你要是再在那儿搞什么房地产,什么旅游地产之类的,我觉得这个可能是风险非常大的。中国的人口流向发生了很大的变化。是机遇还是挑战呢?我建议不同类型的土地开发价值需要重新评估,这个可能是非常需要的。

 

第四,农村集体建设用地政策的重大调整。除了刚才提到的政策外,还有一个特别大的政策,农村集体建设用地的政策。试点是从2015年开始的,从去年到今年有了实质性的重大突破。关键是什么呢?最关键的是宅基地。因为宅基地属于农村建设用地,农地永远是农地,不能改变用途的。

 

农村宅基地实行所有权、资格权、使用权三权分置。原来的政策是这样的,宅基地不能入市,不能卖给城里人,不能搞经营。所以说,导致农民不能利用自己的土地分享工业化、城镇化的好处,也造成了农民宅基地难以退出,浪费资源。但2018年中央1号文件指出:落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权,适度放活宅基地使用权。

 

为什么我们有那么多宅基地,在那儿酝酿推不出来呢?体制问题。现在最大的亮点就是农民能以出租、合作等方式盘活利用空间宅基地的使用权,城市工商资本可以下乡合作开发宅基地的使用权,这就是我讲的新空间,重点在这个地方。

 

第五,农村宅基地是未来最大的用地空间。目前宅基地的三权分置政策正在实验过程当中。三权分置已经定了,下一步是要解决这五个问题。

 

一是宅基地转让可否跨区域,这个村拿的地能不能跨到别的县;二是银行能不能抵押贷款,现在全国有30多个试点正在进行银行抵押贷款的试点。比如说江西有的已经做得非常不错了;三是防止搞房地产,但可以建租赁房,这个政策也已经有了;四是如何转化成产业用地,这一步正在探索;五是如何进行市场化交易。

 

我们估计在2019年末,几大试点成熟以后,这几大问题就开始破解了。宅基地制度在三权分置基础上继续改革、使用权可以入市交易,意义重大:一是止住乡村衰败、增加农民收入,振兴乡村的关键一环;二是发展特色小镇、田园综合体,为乡村旅游提供了最大的潜在用地。

 

这个制度的改革,开辟了我们产业发展,特别是在旅游产业,特别是乡村振兴背景下的旅游、特色小镇、田园综合体。宅基地新政策及其后续融资政策的完善,为城市资本的下降开辟了道路。

 

农村土地如何流转、市场化?

 

第一,通过政府获得国有建设用地。国有土地我们习惯了从政府手里拿,但事实上,国有土地是政府先从农民手里征过来。大家搞房地产都知道,国有土地除了住宅用地,还有工业用地,商业、旅游等事业发展用地、公共设施用地等,在我们国家有很多。旅游现在已经变成一个非常引人瞩目的行当,但我们国家的分类标准还在二三十年前,所以这个可能将来旅游用地还是要重新分类一下,重新确认到底应该怎么搞。

 

第二,从村集体手中获得的集体产权土地。这是我要给大家推荐的新空间,注意,重点是从农民手中、从村集体手中获得土地,这意味着下一步就不一定从政府手里了。

 

集体产权土地有3种,承包地、四荒地和林地、集体建设用地。这三种集体土地现有的特点有三个,一是产权归集体,农民只有承包权、使用权;二是不能抵押贷款、不能向村集体经济组织之外的人和组织流转出让;三是实行用途管制,非经规划和政府征用,集体土地不能转换用途。

 

承包地,包括基本农田、一般性农田;四荒地和林地,这块的体量也很大。集体体建设用地也分三类,第一类叫做经营性集体建设用地,这个在整个集体建设用地当中占比不超过10%,也不是很多,它现在可以直接入市;第二类,公共建设用地,就是学校、医院等等,这是公共服务用地;第三类,也是最关键的,就是宅基地。刚开始我就讲,宅基地为什么有那么大的空间?因为农民占了大量的宅基地,并没有退出来,两三亿人进城,宅基地不减反增,这是下一步发展最大的土地红利空间的所在。

 

第三,农村可用的资源是土地与农村集体资产。那么,我们看了土地以后,再大体上分一下农村目前可用的资源。因为搞乡村振兴也好,搞乡村旅游也好,最基础的就是把土生土长的很多资源旅游化、文化化。

 

农村有资源型资产,包括土地、山泉河流等;农村也有经营性资产,就是集体经济,珠三角比较发达,比如有企业、旅游公司,是集体经济的;此外还有非经营性资产,主要是用于公共服务,如集体经济组织出资的农村教育、文化、卫生等设施等。三类资产分布不同,是农村集体的主要财产。

 

那么下一步改革的方向,就是确权。

 

对于资源性的资产,确权以后,可以把经营权流转给想要的人,城市资本合作也好,买卖也好,都没问题,同时贷款抵押,一旦试点成功,可以贷款抵押;非经营性资产,确权估值后采用3P模式进行运营。这个我们搞乡村旅游和特色小镇和田园综合体的时候肯定会遇到这个问题,因为一些基础设施,公共服务设施,谁来建,这就有非常大的问题,这个你可以用3P模式。至于经营性资产,确权后可以交易出让合作经营。

 

最后的结论是,农村集体建设用地是未来用地的新领域。绝大多数的田园综合体、特色小镇,用地的最新的领域,也是最可发挥的领域,就是农村集体建设用地。


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