文旅产业土地利用的新空间

2018-05-11 09:45:00 乔润令,国家发改委城镇中心原副主任、现任该中心智库副理事长

第三届中国文旅产业巅峰大会

演讲主题:文旅产业土地利用的新空间

第一节 中国城镇化的另类现象

一、城乡建设用地双增加。中国城镇化率15年增加了10多个百分点,有2亿多农民进城;在城镇建设用地增加的同事,农村建设用地不仅没有减少,反而大幅度增加了;

二、城乡人均建设用地远超国家标准,利用效率低。2015年工业用地产出为67亿元/平方公里,相当于东京都的1/3和纽约的2/3;

三、相当多的城镇在收缩。伴随城镇化,中国不仅出现大量的空心村,又出现一个值得注意的新现象:大量城市也出现收缩现象;城市收缩现象的被发现,对我们认识城市的发展、城镇的分化、房地产的起伏、特别是土地的再利用都具有重大意义;

四、农民进城了,村里的宅基地不减反增。2000—2016年,农村常住人口由8.08亿减少为5.89亿,2亿多农民进城,但乡村居民点用地反而由2.47亿亩扩大为2.98亿亩。

第二节 新空间、新领域和新政策

一、控制数量扩张,提高土地利用率。

1.新政策:2013《中央城镇化工作会议》提出“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”,2014年《国家新型城镇化规划》明确要求“严格控制城市便捷无序扩张”;

2.新措施:划定城市、耕地和生态边界,先从北京、上海、南京、杭州、广州、深圳等14个特大城市和大城市着手,然后扩大到600个城市;

3.政府机构整合、规划部门充足。从组织机构上转变智能思路,从外延扩张性规划到存量优化型规划;

4.具有标志意义。扩张性的新城新区建设进入尾声。

二、新导向:鼓励利用四荒地和集体建设用地发展旅游业。

1.四部委特色小镇新政策:盘活存量和低效建设用地,严控新增建设用地规模,用地面积控制在3平方公里左右;

2.《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》[2015]62号;国土部、住建部、国家旅游局:《关于支持旅游业发展用地政策的意见》[2015]10号。

3.中央2018年《关于实施乡村振兴战略的意见》。

三、不同区域的土地开发重点加速分化。

1.高价值地区的土地利用政策已经发生逆转;

2.中部地区的土地政策将聚焦农村集体建设用地;

3.经济空间和城镇人口收缩的东北、中西部一些地区不同类型的土地如何利用,正在十字路口上;

四、农村集体建设用地政策的重大调整。

1.农村宅基地实行所有权、资格权、使用权三权分置(2018年中央1号文件);

2.原政策宅基地不能入市;

3.现政策最大的亮点:农民可以出租、合作等方式盘活利用空闲宅基地使用权,城市工商资本可以遐想开发宅基地使用权。

五、农村宅基地:未来最大的用地空间。

1.宅基地继续试点改革的五个方面:一是宅基地转让可否跨区域;而是银行能不能抵押贷款;三是防止搞房地产,但可以建租赁房;四是如何转化成产业用地;五是如何进行市场化交易;

2.宅基地制度在三权分置基础上继续改革,使用权可以入市交易意义重大:一是止住乡村衰败、增加农民收入,振兴乡村的关键一环;二是发展特色小镇、田园综合体,乡村旅游最大的潜在用地;

3.开辟了用地新领域、新模式。

第三节 农村土地如何流转、市场化?

一、通过政府获得、国有建设用地

1.住宅用地:可用于住宅、商业建筑。使用年限:70年、50年(使用权);获得方式:招拍挂方式获得;缴纳土地出让金。产权形式:国有土地,可以抵押、贷款、转让、继承;

2.工业(产业)用地:50年,政府征地,招商引资,出让给工业企业;

3.商业、旅游等事业发展用地:40年,企业与政府谈判交易价格(参照市场价)。

4.公共设施用地。

二、从村集体手中获得的集体产权土地。

1.耕地(承包地):包括基本农田、一般农田;

2集体建设用地:经营性集体建设用地、公共建设用地、宅基地。

3.四荒地、林地:三类集体土地特点,一是产权归集体,农民只有承包权、使用权;二是不能抵押贷款、不能向村集体经济组织之外的人和组织流转出让;三是实行用途管制,非经规划和政府征用,集体土地不能转换用途。

三、农村可用的资源:土地与农村集体资产。

1.资源性资产:农民集体所有;

2.经营性资产:用于经营,集体建设用地、房屋、建筑物、机械设备、农业基础设施、集体投资兴办的企业、其他经济组织资产无形资产等;

3.非经营性资产:用于公共服务,集体经济组织出资的农村教育、文化、卫生等设施。

这三类资产分布不同,是农村集体经济的主要财产。

四、农村集体产权制度改革的方向。

1.资源型资产:确权后可流转经营权、贷款抵押;

2.非经营性资产:确权估值后采用PPP模式运营;

3.经营性资产:确权后可以交易出让合作经营;

4.新视野:未来用地新领域——农村集体建设用地。

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