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曾博伟:如何让政策更好引导和推动旅游业发展?

2018-09-11 10:56:38  新旅界 曾博伟 

2016年,国家推出的旅游及其相关政策文件有30个左右,创下了历史发展记录。那么,在旅游业发展的过程中,如何才能更好地发挥政策的引领和推动作用?

尽管研究领域对产业政策作用持不同态度,但就旅游业而言,政策依然是一个重要影响因素。2016年,国家推出的旅游及其相关政策文件有30个左右,创下了历史发展记录。那么,在旅游业发展的过程中,如何才能更好地发挥政策的引领和推动作用?

细化打通政策通道

旅游政策是一个系统工程。中国各地的情况千差万别,很难用一套政策去完全对应。就国家层面而言,出台的旅游政策偏向于宏观,旨在号召更多的力量来发展旅游业,旨在传递出一种国家对发展旅游业的总体态度以及导向,比如2009年的国发41号文,确定要把旅游业培育成国民经济战略性支柱产业,给各部门、各地方传递出国家高度重视旅游业的强烈信号。此外,旅游和其他产业不一样,它是一个综合性产业,会跟很多产业、很多利益主体发生联系,在政策制定的过程中,需要发动各级政府部门甚至企业联合行动。

当前,发展旅游业的共识已基本形成。除了旅游部门,各个部门都在抓旅游,旅游也成了许多部门新的工作增长点和工作亮点。在政策方向明确以后,如何细化政策就很重要。具体来说,除了国务院层面综合性的旅游政策文件之外,还有三种情况比较典型:

一是相关部门制定政策文件的时候,很自然考虑到旅游业的发展。比如近几年的中央一号文件,主要是解决“三农”问题,现在也开始大量出现旅游方面的内容。2016年由体育部门主导,国务院办公厅发布的休闲健身文件,也出现了许多发展体育旅游的政策措施。现在的热点特色小镇更是如此,2016年,住建部牵头在全国范围内确定了首批127个特色小镇,很多都是以旅游为主要特色。正是鉴于旅游行业良好的发展势头,各个部门在制定政策时,会自然而然地考虑到旅游,甚至向其倾斜。2016年年初,由国家发改委主导,由国务院发布的促进沿边开发开放的政策文件中,不仅提到旅游,而且还明确提出要建设边境旅游试验区和跨境旅游合作区两个政策载体,这两个政策载体的牵头部门都是国家旅游局。

二是旅游部门或者相关部门出台了一些针对性很强的政策文件。比如为解决自驾车露营地这个具体的问题,旅游部门就联合10个部门出台了自驾车旅居车旅游发展的文件。教育部牵头11个部门出台了研学旅游方面的政策文件。旅游局和体育总局一起出台了发展体育旅游的文件。

三是一些重要政策供给部门专门出台了支持旅游业发展的政策。其中比较典型的是国土部门,2015年底,国土部牵头,联合住建部、国家旅游局一起出台了土地支持旅游业发展的意见。过去关于旅游产业的用地,都是在综合性的文件中泛泛提到,但现在却专门出台文件进行支持,尽管文件不一定完全解渴,但这开辟了进一步完善政策的通道。

要啃下难啃的骨头

政策最难的是协调。旅游政策协调中,一是涉及到部门利益之争;二是涉及到政策刚性问题。

总体来说,因为旅游业更多是解决增量方面的问题,旅游实际上不仅成了旅游部门的工作平台,也正在成为其他部门可以借助的工作平台。因此部门利益之争虽然一直存在,但部门之间的协作也越来越多。

目前比较突出的是刚性政策如何与具体旅游需求对接的问题。比如,房车露营地的用地性质不明确是一个很突出的问题。国土部门也非常希望帮助旅游业解决这个问题,但由于现行的一些政策障碍,最后的结果是允许露营地的土地按照酒店性质进行招拍挂,然在实际操作中,按照酒店招拍挂的途径来运作,成本很高,在北京上海等大城市的商业区建酒店可能盈利,但在乡村弄一块土地去运作,盈利的难度很高。

再比如,土地容积率问题,从节约用地和资源利用的角度而言,提高土地容积率的规定非常好,可以让土地的效用最大化。然而具体到旅游项目,也存在不少问题,许多旅游度假区,容积率太高会影响舒适感,从而大大降低对游客的吸引力。

从道理上而言,政策应该要灵活调整,适时变通。然而,中国的事情就是,一放就乱,一收就死。政策一放开,如果没有细化的管理措施,很多人就搭着旅游的便车打擦边球,比如露营地本来应该是搞旅游,但很多人却试图借露营地做起“地产”的生意。因而很多时候,政府部门解决问题的办法就是“一刀切”,比如高尔夫旅游就是如此,这使得不少适合发展高尔夫旅游的地区,也很难将其优势发挥出来。

任何东西,包括政策,越具体,发挥的效用就越大,作为管理部门,不能泛泛地去讨论,甚至去否定,需要具体问题具体分析,能不能细化到不同时间段、不同区域、不同业态,从而制定有差异化、有区别化的政策,或者有没有可能,在产业发展过程中,针对新出现的问题,细化出具体的解决方案和政策路径。这些都是旅游政策需要去啃的硬骨头。

政策也要爱憎分明

简单地说,加快旅游业发展其实并非政策。真正的政策应该是有态度、有倾向的,支持什么、反对什么应予明确。

过去旅游业发展规模比较小,旅游供给总体不足,因此需要调动各方力量来支持行业发展。而现在,旅游供给总体短缺的时代已过去,行业存在的矛盾更多是结构性矛盾。因此,我们不能再向以往一样,“拣到篮子里都是菜”。

政策制定部门需要支持符合旅游业发展方向、能够满足消费者新兴旅游需要的项目发展;而对一些明显过剩的项目需要有所限制。比如东莞,2016年规划部门就否决了一家五星级酒店上马,因当地的五星级酒店已严重供过于求。

再比如,2016年旅游投资总量已超过了1.2万亿,这其中不免会有投资的泡沫。这就要求政策部门一方面支持投资旅游业;另一方面也需要通过更精细的数据信息发布等宏观调控手段来提醒旅游部分区域、部分领域可能存在的投资风险。

因此,未来好的旅游政策,应该是爱憎分明的政策。当然,在旅游业飞速发展的形势下,这也对政策制定部门提出了更高的工作要求。

全域旅游是重要完善平台

全域旅游的本质,实际上是旅游部门作为行业主管部门去发动和引导,再由地方政府具体去推动旅游业发展的一种工作模式。由于在政策制定的过程中,国家层面相对而言都比较宏观,顶层设计式,不可能细化。

而全域旅游有一个好处,把很多责任、发展重心放到了旅游目的地政府,比如宁夏、海南,或是一个市级政府,甚至是一个区县政府。而这些细化的个体,在政策制定和推行过程中,会根据自身需要,出台一些与自身诉求和发展相契合的细则。

当然,这里面也有一些问题。政策权限是不一样的,区县自己所能掌握的政策资源有限,最直接的比如土地问题,它就解决不了,它最多能做的就是在土地指标上优先或更多向旅游资源倾斜。

因此,在发展全域旅游的过程中,一方面,地方政府在出台政策时应尽可能结合实际进行创新,在其所掌控的权限之内形成支持旅游产业发展的各项政策;另一方面还应建立一种机制,将地方在发展全域旅游过程中所遇到的各种自行无法解决的政策问题进行汇总,然后针对具体问题,通过高层协调机制加以研究解决,这样形成一种普适性政策解决方案,再把这种政策解决方案返回运用到地方。

通过这种自下而上、再自上而下的工作过程,去解决旅游业发展中的政策障碍。试想,如果每年国家层面能解决哪怕两三条,积小胜而大胜,旅游业发展的政策环境就会越来越好。

春节寄语:行业形势很好,但越在这时候,越要有警惕感。过去常讲,宏观报喜,微观报忧,这种情况多年来一直存在,大环境是不错,但整个行业还是要警惕,要防止一哄而上。对政府而言,主要是要营造公平透明的政策环境,而对于旅游企业来说,则要尽可能多地去创新,在文化挖掘和体验感提升上多下功夫,切忌亦步亦趋。这样,才能形成旅游业发展的良性循环。

作者简介:曾博伟,博士,长期负责国家旅游局发展战略制定、旅游政策研究和旅游体制机制改革工作,执笔起草众多国家旅游业发展重大文件,全国旅游工作会议主报告。主编《旅游政策与法规》,出版专著《旅游供给侧结构性改革》、《旅游小城镇:城镇化新选择》,发表论文百余篇。现为北京联合大学旅游学院中国旅游经济与政策研究中心主任,中国旅游协会休闲度假分会副秘书长,中国社会科学院旅游研究中心特约研究员。

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