12月12日，民航局党组会议审议并原则通过了《推进京津冀民航协同发展实施意见》（下称《意见》），首次在文件中明确京津冀民航协同发展的分阶段目标——2016年到2019年为调整结构阶段，要完善枢纽功能，提高竞争能力；2020年到2030年为全面升级阶段，要进一步完善机场和航线网络，基本实现空域一体化，实现综合交通互联互通。

广州民航职业技术学院副教授綦琦12月14日对21世纪经济报道记者表示，推进京津冀民航协同发展是民航局提出的深化改革专项之一，上述文件的意义在于进一步细化了京津冀民航协同发展的改革任务。

21世纪经济报道记者注意到，《意见》提出了23项改革任务，和两年前的文件相比增加了一倍，对航线网络、机场保障、空域资源改善、各类交通方式融合以及通关政策等都提出了要求，试图系统性解决三地民航发展面临的问题。

京津冀民航协同发展已经启动两年，随着空地联运规模和效率提升，石家庄和天津两地机场的旅客吞吐量都有所增长，然而已经不堪重负的首都机场负担还在继续加重，去年航班起降架次再创新高，反映出协同三地发展仍有难度。

在北京新机场建成前，疏解首都机场的非国际功能已经明确成为未来三年的工作重点——明年开始首都机场将连续三年疏解2%的航班引导至石家庄机场和天津机场，此外干线航班增加也将受到严格控制。

支线航班离京

根据《意见》，未来三年的阶段目标首要任务便是完善首都机场的枢纽功能，方式包括完善首都机场国际航线网络，疏解非国际航空枢纽功能，构建便捷顺畅的中转流程，提升区域机场保障能力，提高机场地面滑行效率。

就在12月14日，首都机场全年旅客吞吐量突破9000万人次，继续紧跟亚特兰大位居全球第二，然而首都机场的国际旅客量和中转量仍然明显不足。

今年前三季度，首都机场的国际旅客占比为26%，相比去年仅有微小的增长，和国际主要枢纽机场相比有不小的距离。此前21世纪经济报道记者了解到，去年全球国际旅客吞吐量最大的迪拜、伦敦和香港三个机场国际旅客比例都在90%以上。

不仅是旅客总数不足，国际旅客中转量同样有限。就21世纪经济报道记者了解，首都机场目前国际旅客中转比例仍然在7%到8%左右。

此前在京津冀民航协同发展石家庄机场推进会上，首都机场股份公司总经理韩志亮就指出，国内支线航线占比过多是国际线提升并不显著的重要原因之一——通航首都机场的国内机场中，年吞吐量在200万人次以下的机场占了81个。

对于地方政府来说，直飞航线进京具有相当的象征意义，很多城市都会予以相当的补贴支持。在此背景下，航空公司普遍积极争取北京航线，而对周边的机场视而不见——去年首都机场吞吐量达到8900万人次，同为直辖市的天津机场仅有1400万人次，石家庄机场还不到600万人次。

需求连年激增，首都机场目前已是国内时刻最紧张的机场，从早6点到晚12点时刻基本全满。在新机场尚在建设的背景下，提升运行效率只能从存量入手，疏解从吞吐量小的支线航班开始是必然的路径。

除了支线航班削减班次，干线航班要增加预计也会面临困难。民航局局长冯正霖在月初调研石家庄机场的京津冀协同发展时除了谈到支线航班疏解出首都机场，还提到要严控首都机场非国际航空枢纽功能的增量航班。

按照计划，首都机场每年将疏解航班总量的2%，即未来三年共计疏解6%的航班量。21世纪经济报道记者了解到，在疏解时将会对现有的支线航线进行考核，关注旅客运输量、客座率和执行率等多个指标。

根据首都机场11月的经营数字，今年前11月飞机起降累计约55.5万架次，日均有1661个航班起降，意味着每天需要疏解30多个航班。

空地网络支援

为了吸引乘客，石家庄和天津两年前就开始推行空铁联运，通过提供高铁票报销、机场摆渡车和隔夜中转住宿等方式解决旅客中转衔接的难题。

石家庄机场今年前11月旅客吞吐量同比增长超过20%，600多万旅客中空铁联运客流量占到37万人次，其中三分之一客流来自北京。去年河北机场集团划归给首都机场集团管辖后，京津冀三地机场实现了统一管理、一体化运营。

地面轨道交通网络逐渐完善，是推进空铁联运的另一项重要前提。发改委上个月批复了京津冀地区城际铁路网规划，在2020年之前将实施北京至霸州、首都机场至北京新机场城际铁路联络线、北京至天津滨海新区城际铁路等9个项目。

尤其值得注意的是，这一批项目考虑到了综合交通枢纽建设的需要，将高铁站设置与机场进行了对接。上述项目完成后，首都机场、天津机场以及计划2019年建成的新机场之间将通过高铁无缝衔接。目前天津机场距离最近的高铁站仍然有相当的距离，换乘不便影响着旅客中转意愿。

引入低成本航空对于石家庄机场吞吐量的帮助有显著提升。春秋航空提供给21世纪经济报道的数据显示，春秋航空在石家庄的运力增加至10架，航线31条，旅客吞吐量接近200万人次，几乎占到吞吐量的三分之一。

在时刻资源上进行倾斜之外，《意见》也在空域资源上想办法，提出要完善区域空域规划，推动北京终端扩容，加快重点航路建设，提高空域使用效率。

华北空管局副局长颜晓东此前分析，五年前开始京津冀的空中飞行流量就已经超过了空域容量，由于三地机场使用的航路基本一致，交通流的控制越来越频繁。在空中航旅并未发生本质变化的背景下，这意味着目前也只能提升存量资源效率着手。