新旅界讯 据中国社科院统计数据，截止到2016年11月份，旅游PPP项目达到592个，占全国入库PPP项目的5.6%。旅游PPP的发展春天已经到来？ 

2017年全国旅游工作报告显示，2016年全国旅游直接投资达到12997亿元，同比增长29.05%，预计高出全国固定资产投资增速20个百分点。其中，民营旅游投资积极性高涨，占旅游投资总额的59%。

事实上，旅游产业公益性与商业性的双重性质，让其具备借力PPP模式的天然基因。如何响应国家号召，采用PPP模式撬动巨大的行业市场？如何充分借鉴国外旅游PPP项目的成功经验？如何有效推进和顺利实施旅游PPP项目？如何规避旅游PPP项目实施中的风险？这些都是困扰国内旅游PPP项目投资的重大问题。 

为此，3月28日，中国社科院财经战略研究院服务经济部联合北京第二外国语学院国际商学院，在国内服务经济与旅游经济新锐实力智库“青禾研究所”的组织和助研下，组织了一场中国旅游PPP专项问题闭门研讨会，邀请各方专家深入讨论旅游PPP项目当下面临的瓶颈和机遇、应对手段和发展前景。

推进缓慢的几大难点

据统计，截至2016年底，全国入库PPP项目共计11260个，总投资13.5万亿元，签约落地1351个，总投资达到2.2万亿元，总体落地率已超30%。据中国社科院统计，截止到2016年11月份，旅游PPP项目达到592个，占整体PPP项目的5.6%，相对而言偏低，据估测，市场期待至少应占到10%左右。

尽管市场对于旅游业PPP项目推进的呼声很高，但一直以来推进缓慢。一方面，这与PPP项目自身特点不无关系，投资大、回收周期长，不确定性相对较高；另一方面，相关利益主体的诉求并不一致，资源和利益的配置很难达成平衡，政府希望通过PPP方式减轻负债压力，而社会资本关注的则是项目的风险和盈利性。

旅游PPP虽然是一项准公共项目，但如何对旅游行业的准公共性和盈利性进行分割，目前事务所、研究机构、第三方等尚存争议。中国社科院财经战略研究院副教授、旅游行业PPP专家魏翔博士表示，旅游项目和基建项目有所不同，前者更注重运营，从而产生盈利，而在运营过程中，有可能出现民营资本对项目的过度开发，如何进行监管并且规避短板等常规风险即是难点之一。

魏翔进一步指出，另外一个难点则涉及到风险分担，旅游PPP项目的落地实施可以拉动周边地产和商业的价值，而这部分溢出收益SPV公司、投资人都分享不到，通常会被地方政府以就业、税收的形式回收。因此，旅游PPP项目，政府财政兜底时浮动比率是应该上调还是应该下调？政府应该承担风险还是把风险让渡给民营企业？都需要多方位考量。

而关于PPP项目运营风险财政兜底浮动比率，北京第二外国语大学教授、旅游PPP财务专家李伟博士认为，旅游项目的收益率低，且在运营的过程中，社会资本面临规范经营、监管力度过于严苛降低收益的风险，而社会资本做的项目属于公益性质，按理应该获得高收益，因此财政在兜底的时候应该承担更高的风险，这样做，一方面可以提高社会资本投资的积极性，另一方面也可以减少其乱收费的动机。

除此之外，还存在一些隐忧，PPP的法律依据、绩效保障、包括旅游PPP项目的定价机制目前都很模糊。魏翔博士领导的调研组调研显示，从需求来看，主要可以分为两个方面，第一，旅游PPP像文化、交通等做成专项的PPP，建立专项的项目值；第二，资本和地方政府都期待更高的管理部门做出一个指针，来帮助他们解决或规避上述问题。

3%的净资产收益率 何以投资井喷？

在经济新常态下，旅游业的井喷式增长让其发展非常显眼。中国社科院财经战略研究院党委书记杜志雄认为，旅游业的这种发展态势主要是两个因素造成，第一是经济的高速发展使得中产阶级的数量快速膨胀，而他们需要找到新的消费领域和方向；第二是很多地方将旅游作为经济转型升级的重要方向。

杜志雄表示，目前有很多地方直接转向文化旅游产业，将旅游产业作为多元化中最看得见、摸得着、正在做的产业打造，大力改善文化旅游设施，开发文化旅游资源，打造文化旅游产品。其实背后伏藏的是投资问题：地方政府财力有限，老百姓对民生改善的需求在显著增加，很多政府没有多余的资金用来进行产业转型和打造，由此，PPP就成了一个撬动包括旅游产业在内的新兴产业的投资杠杆。

与此同时，PPP也已成为地方传统经济发展模式转型的新渠道和平台。但下一步，对于旅游产业的发展而言，如何运用好PPP非常重要。从产业发展的视角而言，更多还是要运用市场的力量，把社会投资作为主要实现方式，政府提供更多的是政策和制度保障，在优化市场环境、旅游基础设施、旅游信息平台建设等多方面发力。

而对于旅游PPP项目的快速增长，中国社科院财经战略研究院旅游研究室主任戴学锋从宏观视角和微观视角给出了其个人的看法，旅游投资的增长与社会整体投资速度的快速增长不无关系，据国家旅游局统计，旅游企业的净资产收益率非常低，不足5%，2016年估计在3%左右，这个数字低于银行存款的平均收益率。

整体资产收益率如此之低，但行业投资增长速度又如此之快，这一反差令人咋舌，背后必然有一定的问题，戴学锋认为，主要有以下五个方面：

第一，旅游企业的收益不表现在其净资产收益中，或者说其效益不表现在经营效益上，而是表现在资本效益上，根据观察，很多开发商买入酒店、景点并不是为了赚钱，而是为了下一步以更高的价格卖出去。

第二，旅游产业的投资之所以很高，跟整个大投资市场环境密切相关。大环境下，没有好的投资标的，资金无处可去，旅游业虽然净资产收益率很低，但现金流非常好，这意味着，投资旅游业至少不会赔钱。很多大的旅游集团都建立了内部财务公司，用资本而非经营挣钱，从某种意义上而言，旅游业变成了资本的避风港。

第三，大型多元化产业集团投资旅游业并不是为了赚钱，而是作为自我营销和价值提升的载体，酒店、高尔夫球场、景区、景点相当于一个大的客厅，每年巨额的广告费不如投在这上面，给客户营造出宾至如归的营销氛围。

第四，地产投资的快速增长带动了旅游投资业务，很多旅游项目所配地块的收益高于其自身收益，成本很低，基本是零地价，而对于旅游企业而言，地产所产生的衍生收益属于表外业务，不计入报表核算，一边亏了，另一边可以用巨大的现金流加以补充。

第五，很多人为了理想而投资，投资旅游业不是为了赚钱，而是为了回报社会。事实上，旅游投资虽然增长很快，但整体净资产收益率这么低，就此而言也很危险，旅游PPP的研究不能脱离大的背景环境。

没有好的运营方 钱就是打水漂

在国家相关政策的鼓励下，PPP项目遍地开花，签约投资额很大，但落地率并不高，可谓叫好不叫座，政策法律的不完善、运营机制的不成熟等都是主要影响因素。华贵人寿保险股份有限公司副总经理沈东涛表示，PPP并非新鲜事物，也并不复杂，但在实践中却被复杂化了，很多时候，想把PPP的优点落下来，但最终往往是缺点落了地。

在沈东涛看来，随着央行银根、地根收窄，地方政府的融资渠道被堵。而对于民营资本，很多都是“人有多大胆、地有多大产”，有了政府背书之后，很多BT、BOT项目的运营价格定得很高，对于3-5年期的项目而言，前两年投入的钱就赚回来了，剩下变成了公共负债，当风险出现时，谁来兜底？

就目前而言，PPP项目做得比较成熟的依然是地方政府信用等级比较高的企业，运营最成功的仍然是地产商，虽然名誉不好，但确实把PPP模式运用到了极致，地方政府以土地入股，运营方通过一级开发将生地做成熟地，价值提升了之后衍生出其他收益，严格来讲，地产商的运营模式和PPP很相似。

PPP尤其是旅游PPP项目需要一个好的运营方，利用非常成熟的模式进行推进，比如华侨城卖地产、做旅游项目，宋城做旅游演艺等，运营方做好了，PPP才可能有收益，客观而言，没有一个好的运营方，没有好的激励机制，钱就是打水漂。

保险资金也在寻找投资途径或者说投资好的标的，保险资金相对而言负债周期比较长，而景区类的项目投入大、回报期长，非常适合这类资金的介入。但前提是要有好的运营方，即使是好东西，不同的人介入可能会有不同的结果。

对此，采安律师事务所PPP法律顾问张琳也提出了运营旅游PPP项目需要关注的要点：

第一，对于PPP项目而言，主要有两种实施模式，一种是特许经营，另一种是政府付费。特许经营中，当项目的现金流不能覆盖项目的成本时，会有一些财政可行性缺口补助。但在实践中可以发现，我国对于旅游项目的经营权能不能转让还没有清晰的法律界定，个别的省会有界定，比如贵州省经营权和所有权分离，经营权就可以让企业产生现金流，但有的省份是不允许的，因此在模式的选择上会有限制。

第二，旅游行业已经有比较成熟的管理模式，PPP就需要与现有的模式进行融合，比如旅游行业是分为所有权、经营权和管理权，有一个特别的旅游管理机构，其职能非常多，景区门票由管理机构负责出售，获得的收入属于财政收入，那么在引入社会投资者以后，钱怎么样从财政收入划归到SPV公司，就涉及到财务预算法，而且管理机构要通过招投标的方式来确定经营者。

旅游涉及到的问题比较综合，因此在项目签约的时候，又面临诸多困境。比如有市政府或者县政府参与的项目，因为涉及到实施过程中的土地、道路等，并不希望跟其旅游管理部门签约，只有更高一级的职能管理部门才能够协调，但如果跟更高一级的政府签约，就面临跟现有政府或管理机构协调矛盾冲突的问题。除此之外，还面临其他诸多限制，比如在景区内建设需要更多审批，因为对水土、文物的保护会比一般项目限制更多。

关于投资方的退出问题，张琳同时提到，旅游企业不能把经营权作为上市的标的，但经营权在其他的PPP项目中是SPV公司获得融资的一个非常重要的资产。那么，在旅游PPP项目中，旅游产业的经营权到底能不能拿来融资？这是吸引社会资本进入的重要手段，也是目前非常棘手的问题。相对而言，旅游行业不明确性比较多，同时，在各种机制不断完善的情况下，对于运营者提出了更高的要求。