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解读:文化和旅游部“三定”方案诸家谈

2018-09-11 14:47:19 文化旅游诚信在线

三定方案没有提到“旅游事业”概念。

中央编办公告:文化和旅游部职能配置、内设机构和人员编制规定

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第一条  根据党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》、《深化党和国家机构改革方案》和第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机构改革方案》,制定本规定。

第二条  文化和旅游部是国务院组成部门,为正部级。

第三条  文化和旅游部的主要职责是:

(一)贯彻落实党的文化工作方针政策,研究拟订文化和旅游政策措施,起草文化和旅游法律法规草案。

(二)统筹规划文化事业、文化产业和旅游业发展,拟订发展规划并组织实施,推进文化和旅游融合发展,推进文化和旅游体制机制改革。

(三)管理全国性重大文化活动,指导国家重点文化设施建设,组织国家旅游整体形象推广,促进文化产业和旅游产业对外合作和国际市场推广,制定旅游市场开发战略并组织实施,指导、推进全域旅游

(四)指导、管理文艺事业,指导艺术创作生产,扶持体现社会主义核心价值观、具有导向性代表性示范性的文艺作品,推动各门类艺术、各艺术品种发展。

(五)负责公共文化事业发展,推进国家公共文化服务体系建设和旅游公共服务建设,深入实施文化惠民工程,统筹推进基本公共文化服务标准化、均等化。

(六)指导、推进文化和旅游科技创新发展,推进文化和旅游行业信息化、标准化建设。

(七)负责非物质文化遗产保护,推动非物质文化遗产的保护、传承、普及、弘扬和振兴。

(八)统筹规划文化产业和旅游产业,组织实施文化和旅游资源普查、挖掘、保护和利用工作,促进文化产业和旅游产业发展。

(九)指导文化和旅游市场发展,对文化和旅游市场经营进行行业监管,推进文化和旅游行业信用体系建设,依法规范文化和旅游市场。

(十)指导全国文化市场综合执法,组织查处全国性、跨区域文化、文物、出版、广播电视、电影、旅游等市场的违法行为,督查督办大案要案,维护市场秩序。

(十一)指导、管理文化和旅游对外及对港澳台交流、合作和宣传、推广工作,指导驻外及驻港澳台文化和旅游机构工作,代表国家签订中外文化和旅游合作协定,组织大型文化和旅游对外及对港澳台交流活动,推动中华文化走出去。

(十二)管理国家文物局。

(十三)完成党中央、国务院交办的其他任务。

第四条  文化和旅游部设下列内设机构:

(一)办公厅。负责机关日常运转工作。组织协调机关和直属单位业务,督促重大事项的落实。承担新闻宣传、政务公开、机要保密、信访、安全工作。

(二)政策法规司。拟订文化和旅游方针政策,组织起草有关法律法规草案,协调重要政策调研工作。组织拟订文化和旅游发展规划并组织实施。承担文化和旅游领域体制机制改革工作。开展法律法规宣传教育。承担机关行政复议和行政应诉工作。

(三)人事司。拟订人才队伍建设规划并组织实施。负责机关、有关驻外文化和旅游机构、直属单位的人事管理、机构编制及队伍建设等工作。

(四)财务司。负责部门预算和相关财政资金管理工作。负责机关、有关驻外文化和旅游机构财务、资产管理。负责全国文化和旅游统计工作。负责机关和直属单位内部审计、政府采购工作。负责有关驻外文化和旅游机构设施建设工作。指导、监督直属单位财务、资产管理。指导国家重点及基层文化和旅游设施建设。

(五)艺术司。拟订音乐、舞蹈、戏曲、戏剧、美术等文艺事业发展规划和扶持政策并组织实施。扶持体现社会主义核心价值观、具有导向性代表性示范性的文艺作品和代表国家水准及民族特色的文艺院团。推动各门类艺术、各艺术品种发展。指导、协调全国性艺术展演、展览以及重大文艺活动。

(六)公共服务司。拟订文化和旅游公共服务政策及公共文化事业发展规划并组织实施。承担全国公共文化服务和旅游公共服务的指导、协调和推动工作。拟订文化和旅游公共服务标准并监督实施。指导群众文化、少数民族文化、未成年人文化和老年文化工作。指导图书馆、文化馆事业和基层综合性文化服务中心建设。指导公共数字文化和古籍保护工作。

(七)科技教育司。拟订文化和旅游科技创新发展规划和艺术科研规划并组织实施。组织开展文化和旅游科研工作及成果推广。组织协调文化和旅游行业信息化、标准化工作。指导文化和旅游装备技术提升。指导文化和旅游高等学校共建和行业职业教育工作。

(八)非物质文化遗产司。拟订非物质文化遗产保护政策和规划并组织实施。组织开展非物质文化遗产保护工作。指导非物质文化遗产调查、记录、确认和建立名录。组织非物质文化遗产研究、宣传和传播工作。

(九)产业发展司。拟订文化产业、旅游产业政策和发展规划并组织实施。指导、促进文化产业相关门类和旅游产业及新型业态发展。推动产业投融资体系建设。促进文化、旅游与相关产业融合发展。指导文化产业园区、基地建设。

(十)资源开发司。承担文化和旅游资源普查、规划、开发和保护。指导、推进全域旅游。指导重点旅游区域、目的地、线路的规划和乡村旅游、休闲度假旅游发展。指导文化和旅游产品创新及开发体系建设。指导国家文化公园建设。承担红色旅游相关工作。

(十一)市场管理司。拟订文化市场和旅游市场政策和发展规划并组织实施。对文化和旅游市场经营进行行业监管。承担文化和旅游行业信用体系建设工作。组织拟订文化和旅游市场经营场所、设施、服务、产品等标准并监督实施。监管文化和旅游市场服务质量,指导服务质量提升。承担旅游经济运行监测、假日旅游市场、旅游安全综合协调和监督管理。

(十二)文化市场综合执法监督局。拟订文化市场综合执法工作标准和规范并监督实施。指导、推动整合组建文化市场综合执法队伍。指导、监督全国文化市场综合执法工作,组织查处和督办全国性、跨区域文化市场重大案件。

(十三)国际交流与合作局(港澳台办公室)。拟订文化和旅游对外及对港澳台交流合作政策。指导、管理文化和旅游对外及对港澳台交流、合作及宣传推广工作。指导、管理有关驻外文化和旅游机构,承担外国政府在华、港澳台在内地(大陆)文化和旅游机构的管理工作。承办文化和旅游中外合作协定及其他合作文件的商签工作。承担政府、民间及国际组织在文化和旅游领域交流合作相关事务。组织大型文化和旅游对外及对港澳台交流推广活动。

机关党委。负责机关及国家文物局、在京直属单位的党群工作。

离退休干部局。负责离退休干部工作。

第五条  文化和旅游部机关行政编制514名。设部长1名,副部长4名;司局级领导职数54名(含机关党委、机关纪委、离退休干部局司局级领导职数)。

第六条  文化和旅游部所属事业单位的设置、职责和编制事项另行规定。

第七条  本规定由中央机构编制委员会办公室负责解释,其调整由中央机构编制委员会办公室按规定程序办理。

第八条  本规定自2018年7月30日起施行。(“三定”方案完)

何为“三定”?

三定,即定机构、定编制、定职能。更口语话一些,就是对国务院所属各部门具体做什么事,内设哪些机构,内设机构有哪些职责/职能,部门有多少人员编制和领导职数等等。

该规定是中央编办为深化行政管理体制改革,而对国务院所属各部门的主要职责、内设机构和人员编制等所作规定的简称,主要指定部门职责、定内设机构、定人员编制。

正平:“三定”方案,定一个文化旅游大时代

行业翘楚期待的文化和旅游部“三定方案”日前公布了,文化和旅游从此成为一个“合体”,形影不离。旅游在文化的相伴中,成为彰显文化自信的重要方式,提高国家文化软实力和中华文化影响力的重要阵地;文化在旅游的相随中,丰富了文化表现方式和传播载体。这是旅游地位的战略性提升,是文化建设的战术性转变。

文化自信是一个国家、一个民族发展中更基本、更深沉、更持久的力量。中华民族伟大复兴需要以中华文化发展繁荣为条件。文化自信以文化传承和发展为前提,没有文明的继承和发展就没有文化的弘扬和繁荣,没有文化的繁荣昌盛也不可能产生文化自信。没有思想的旅行,行万里路也无异于邮差。没有文化的旅游,抵达不了思想的远方。只有赋予文化内涵的行走,才是旅游。

文化和旅游在这样的背景下“合体”,旅游在经济属性之外,其文化责任、社会责任、国家责任极大提高了。这种提高,表面上体现在国家属意旅游的传播能力,实质上要求旅游产品、产业、产能的体系性发展。文化自信为旅游表达提供了价值导向,旅游为文化自信搭建了通俗化的传播平台,承载了核心价值内容的旅游在传承、激活、弘扬、创新国家文化资源价值和构建国家文化竞争优势方面的作用越来越重要。国家属意的,不仅仅是旅游的经济带动作用,也包括旅游的民生性,包括旅游的文化性与社会性。

在文化和旅游紧密结合、和衷共济、和合共生的前提下,理解文化和旅游部的“三定”方案,定下的不仅仅是一个部门的职能,更是一个文化旅游的大时代,文化一如既往地重要,但它的重要找到了更好的创造方式、传播载体和产业体系,这也使得旅游变得更加重要的。这里有一个核心的思维问题,是分裂地看待文化和旅游部门合并,那个变强了、那个变弱了,还是以系统的、辩证的思维看待文化和旅游部的组建。文化工作思维和旅游工作思维是不完全一样的,文化是生产导向,有好的作品才是王道;旅游是需求导向,以游客为本,以市场为基。文化和旅游的合并,是互补、帮衬,不是割裂的,非此即彼的。因此,这种合并体现的是一种乘法思维,而非简单的加法思维。那些从“三定”方案的文字多少来粗暴断定哪个弱了哪个强了,都是简单的加减法思维。

大部制是将职能职责相近的机构、业务范围趋同的事项相对予以集中,由一个部门进行统一管理,加大横向覆盖的范围,把本来是部门和部门之间的关系变为部门内部的关系,最大限度地减少和避免职能交叉、政出多门、多头管理、推诿扯皮的不良现象。旅游高度强调统筹协调,各地成立旅游发展委员会,其核心职能就是统筹协调。

旅游部门做工作有一句话,“没有枪没有炮,只有一把冲锋号”。组建文化和旅游部门,文化资源转变为旅游资源,文化产业赋能旅游产业,文化建设与旅游发展都在一个系统内完成,这是文化和旅游的协调从外循环变为内循环。这种内生动力的转变,是“三定”方案中多几个字少几个字所体现不出来的。

从实际看,原国家旅游局只有7个司,文化和旅游部13个司,除艺术司和非物质文化遗产司不直接涉及旅游业务,其它11个司都设有旅游业务,这是数字的扩大。

“三定方案”的关键词有,旅游体制机制改革、旅游统计、旅游公共服务、旅游科技、旅游装备技术、旅游教育、旅游产业及新型业态、旅游投融资体系、旅游资源、全域旅游、乡村旅游、休闲度假旅游、红色旅游、旅游市场管理、旅游服务质量提升、旅游经济运行监测、假日旅游市场、旅游安全、旅游对外及对港澳台交流合作,涉及到旅游业发展的方方面面。

文化和旅游的“合体”,使旅游在产品建设、产业发展、产能体系和供给侧改革上,一定要把握旅游的价值导向,一定要明确旅游应表达的核心文化内容,一定要自觉成为国家文化战略的具体切入点。

王兴斌:三定方案 推进文旅融合

原北京二外旅游科学研究所所长、享受国务院突出贡献专家津贴等荣誉的旅游专家王兴斌教授,对文化和旅游部职责定位、内设机构和人员编制方案,发表看法,并表示“三定”方案出台,预示着下一步司局级以下的机构和人员设定的开始,机构调整正进入关键时刻。文化和旅游部门在观念上、机构、工作上磨合迈开了第一步。本文摘取部分精彩内容:

1、推进文旅融合发展是文旅部职责的主题。

《规定》关于文化和旅游部的主要职责共13条,其中只涉及文化的有3条,同时涉及文化和旅游的共8条,包括方针政策、法律法规、发展规划、市场推广、公共服务、科技创新、行业信息化标准化、资源普查保护和利用、市场经营、行业监管、行业信用、市场综合执法、体制机制、对外及对港澳台交流合作和宣传推广等,涵盖了原文化部和国家旅游局的的全部职责,并有补充。总的基调是推进文化事业、产业和旅游业的融合发展。

2、推进文旅结合是业务机构设置的主脉

原文化部设有11个业务机构,即办公厅、政策法规司、人事司、财务司、艺术司、文化科技司、文化市场司、文化产业司、公共文化司、非物质文化遗产司、对外文化联络局 (港澳台办公室)。

原国家旅游局设有9个业务机构,即办公厅、政策法规司、人事司、财务司、综合协调司、监督管理司、全国红色旅游工作协调小组办公室、旅游促进与国际合作司、港澳台旅游事务司。

文化和旅游部设13个业务机构,机关党委和离退休干部局两个党政事务机构是原一部一局相关机构的合并。13个业务机构中,只涉及文化业的有艺术司、非物质文化遗产司共2个,涉及到文化与旅游业的有11个,体现了文化与旅游业务的结合,是实现文旅部13条职责的机构保障。

文化和旅游部与原文化部、原国家旅游局业务机构设置相比:1)完全重合机构合并的有5个:办公厅、政策法规司、人事司、财务司、国际交流与合作局 (港澳台办公室);2)保留原文化部的机构有个:艺术司、非物质文化遗产司;3)整合原有机构后新设置的的机构5个:公共文化司、科技教育司、产业发展司、资源开发司、市场管理司、文化市场综合执法监督局。

3、新设司局,释放多个信号

1)新设公共服务司,组合原文化部公共文化司与原国家旅游局综合协调司的职能,发出两个信号:⑴更加重视“全国公共文化服务和旅游公共服务”建设,有助于改变旅游业建设中重景区、酒店、旅行社而忽视旅游公共服务的状况。⑵加强“公共文化服务和旅游公共服务的协调”功能,把为游客服务与为居民服务的公共文化服务设施建设管理结合起来,把大众休闲与大众旅游兼顾起来,更加合情合理。

2)新设科技教育司,组合由原文化部的文化科技司与原旅游局的人教司中的教育处的职能,发出三个信号:⑴对“文化和旅游科技创新”更加重视,对“文化和旅游行业信息化工作” 更加重视,要求对文化和旅游两个行业的信息化、标准化工作进行“协调”。⑵“指导文化和旅游高等学校共建”,这对高校文化、艺术与旅游学科的设置和建设将产生重大影响。原来旅游教育中侧重于经济管理和市场营销的情况可能有所调整,旅游学科将会加强与文化、艺术学科的融合,处理得好不会削弱经济管理和市场营销的内容。⑶更加重视文化和旅游“行业职业教育工作”,把职业教育与高等学校教育置于同等地位,符合社会、产业和市场需求形势,文化和旅游教育中长期偏重于高等教育而忽视职业教育的状况将会得到改变。

3)新设产业发展司,发出两个信号:⑴统筹资源开发、产业发展和市场管理等3个方面,形成资源、产业和市场的产业链,推进文化产业和旅游产业发展。⑵从资源、产业和市场3个方面加强加強文化产业和旅游产业的融合发展。

4)新设资源开发司,发出三个信号:⑴把“指导、推进全域旅游”放在“资源开发”的范畴中更加务实。⑵“国家文化公园建设”是个新提法,它与“国家公园”是什么关系有待探讨。⑶把原国家旅游局全国红色旅游工作协调工作并入资源开发司,“承担红色旅游相关工作”之中。没有把红色旅游纳入产业发展司,这种设置更加合理。

5)新设产业发展司,组合原文化部文化产业司与原国家旅游局规划财务司中的规划发展处的职能,发出一个信号:提出“促进文化、旅游与相关产业融合发展”,表明文旅部将与相关部门加强协调,如与自然资源部协调发展生态旅游,与农村和农业部协调发展乡村旅游、休闲农业,与教育部部协调发展修学旅游,与国家卫健委及其老龄办协调发展康疗旅游、老年旅游,与商务部协调发展商务会展旅游,与体育局协调发展体育旅游,与国家民委协调发展民族旅游,与宗教局协调发展宗教旅游,与交通部协调发展空中旅游、邮轮旅游、列车旅游、自驾车和营地旅游等等。

6)新设市场管理司,组合原文化部文化市场司与原国家旅游局监督管理司、综合协调司的部分职能,发出一个信号:这里的“市场管理”是个 “大市场”概念,包括文化市场和旅游市场政策、市场规划、市场经营监管、市场经营场所、设施、服务、产品等标准和服务质量,以及旅游经济运行监测、假日旅游市场、旅游安全综合协调和监督管理等。

7)新设文化市场综合执法监督局,这里的“文化市场综合执法监督”包括文化市场和旅游市场。在“职责”第九、十条中指出包括“组织查处全国性、跨区域文化、……旅游等市场的违法行为”,可见旅游市场综合执法包含在其中,实际上是文旅市场的综合执法监督。

为何国家旅游质监所未按中央改革调子走?而是并入“文化市场综合执法局”?

一种说法:因为原国家旅游质监所属非参公机构,所以不能并入“文化市场综合执法局”(改革原则是不增加行政参公人员编制)。保留国家旅游质监所,所以省市质监所原有机构性质将决定下步走向......

整合组建文化市场综合执法队伍,由文化和旅游部指导。将旅游市场执法职责和队伍整合划入文化市场综合执法队伍,统一行使文化、文物、出版、广播电视、电影、旅游市场行政执法职责。配合行政机构改革,解决跨行业执法难题,制定标准、创新模式、统一执法、提高效率。

完善市场监管和执法体制势在必行

市场监管和执法是推动高质量发展、建设现代化经济体系的重要制度保证,必须进行体制机制创新,不断规范和完善。优化协同高效的市场监管和执法体制,是促进市场主体发挥作用的重要力量。

市场监管是政府的基本职责。随着社会主义市场经济不断发展,我国市场监管体制面临一系列新情况新问题。一是解决监管为什么的问题。即破除要素市场化配置障碍,着力解决长期存在的重审批、轻监管、弱服务问题,通过政府职能转变,减少微观管理、直接干预,加强宏观管理和公共服务。二是解决监管什么的问题。应该说,凡是进入市场的产品都应有规范的标准和要求,而且标准必须是统一的、稳定的,不能政出多门,标准之间也不能互相打架。三是解决谁来监管的问题。必须由具备执法资格的执法部门来监管,不能谁想监管就监管,更不能将执法主体和执法部门分割开来。四是解决怎么监管的问题。监管有标准、执法有依据,履职讲公平、渎职必追究,不能运动式监管,也不能靠曝光、整治、再曝光、再整治来监管,更不能选择性执法和寻租执法。

市场监管和执法体制改革势在必行。我国市场监管中存在的一些问题亟须解决,比如多头执法、重复执法、不依法执法、执法不作为等。这些问题与市场监管和执法部门职责不清晰、执法不规范有关,是市场监管和执法机构设置不合理、执法力量配置不科学、执法方法不按程序运行等体制性障碍所致。这些障碍造成部门之间争权诿责、行政成本上升、执法效率低下等问题。建设现代市场监管模式,必须深化机构改革,消除产生这些现象的体制机制弊端。

持续推进市场监管和执法体制改革。从党的十七届二中全会到党的十八届三中全会、四中全会,再到党的十九大,都依照我国市场经济发展规律对完善市场监管和执法体制进行了理论准备和顶层设计。近些年来,各级党委、政府在探索符合新时代要求的市场监管和执法体制过程中,总结了一系列成功经验和做法。“放管服”改革持续推进,创新和加强事中事后监管,实行“双随机、一公开”,即随机抽取检查人员和检查对象、及时公开查处结果,提高了监管效率和公正性。“只进一扇门”“最多跑一次”更是监管部门化繁为简、践行以人民为中心发展思想的具体承诺。在执法中推行“负面清单制”,营造诚实守信、公平竞争的市场环境,成为执法体制改革的切入点和新动力。

党的十九届三中全会把完善市场监管和执法体制作为党和国家机构改革的重要内容,强调指出深化行政执法体制改革,统筹配置行政处罚职能和执法资源,相对集中行政处罚权,是深化机构改革的重要任务;明确提出将国家工商行政管理总局的职责、国家质量监督检验检疫总局的职责、国家食品药品监督管理总局的职责、国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责、商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责进行整合,组建国家市场监督管理总局。同时,组建市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业五大综合执法队伍,并继续探索跨领域跨部门综合执法等重大举措。

完善市场监管和执法体制的主要任务:

完善市场监管和执法体制,应整合相关监管主体,推进市场监管综合执法,通过机构重塑、队伍整合、职责重定、力量集聚来实现市场统一监管。加强产品质量安全监管,让人民群众买得放心、用得放心、吃得放心。着力提高监管效率,加强监管协同,形成监管合力。通过统筹执法资源、减少执法层级、推动执法力量下沉,建立统一开放竞争有序的现代市场体系。

完善市场监管主要包括以下几方面:

理顺市场监管体制。推进各级政府监管机构规范化、法治化、程序化建设,优化政务服务,完善办事流程。规范行政裁量权,相对集中行政处罚权,大幅降低制度性交易成本,为各类市场主体创造机会平等、权利平等、规则平等的良好环境。

统筹市场监管职能。精简市场监管机构,整合市场监管力量,统一监管标准,防止政出多门、责任不明、推诿扯皮。同时,加强重点领域监管,打击制售假冒伪劣商品违法行为,标准缺失的要及时制定标准,法律法规空白的要及时制定填补,提高政府监管权威,营造公平有序的市场竞争环境。

加强市场监管协同。理清各方面监管边界和监管主体权责,加强市场监管协同。降低监管成本,将分散监管转变为集中统一监管,实现一个口径对外、一个部门履责、一个标准执行,夯实配置合理、科学高效、权威有效的市场监管基础。

形成市场监管合力。整合分散在政府各部门的监管职能,推动市场监管法治化建设,提高监管主体法治化水平。引导市场监管舆情,积极推进“互联网+政务服务”。改进市场监管模式,建立配合联动、信息共享和大数据市场监管机制,形成监管合力。(来源:人民网-人民日报)

8)在原文化部对外文化联络局(港澳台办公室)和原国家旅游局旅游促进与国际合作司、港澳台旅游事务司基础上,设置国际交流与合作局(港澳台办公室)。把“对外文化联络局”改名为“国际交流与合作局”,改得好。“国际交流与合作”比“对外文化联络”内容更准确、范围更广泛。与其他司级机构不同,称之为“国际交流与合作局”,足见该机构的份量之重。原“对外文化联络局”内设办公室、政策法规处、礼宾翻译处、美大处、西欧处、亚洲处、欧亚处、亚非处、非洲处、国际处、港澳处、对外文化传播处、对外文化贸易处、文化中心规划处、文化中心管理处、护照签证处、护照签证处、综合项目处和交流协会秘书处等19个处;原国家旅游局旅游促进与国际合作司设有市场调研处、宣传推广处、亚大非洲处、欧美处、国际关系处、国际组织处和高级翻译与礼宾处,港澳台旅游事务司设有综合处、港澳旅游事务处和台湾旅游事务处。这两方面“军”的“会师”必将促进对外文化宣传和旅游推广工作的结合,在宣传资源、资金、渠道和人力资源上更加雄厚,使对外文化宣传和旅游推广更具穿透力和感染力,开创文化和旅游对外宣传的新局面。近十年来国际入境旅游发展滞缓迫切要求改进和加强对外文化和旅游宣传推广工作并使之结合,从文化方面更好地开展国家旅游整体形象推广。

“三定方案”对于未来旅游的几点影响

文化和旅游部合并之时,它的主要职责就已经确定下来,当时就能发现旅游在其中已经逐渐削弱,但是三定未出,削弱到何种程度尚不得而知,现在来看靴子终于落地,旅游在其中已经削弱到非常明显了,本次“三定方案”呈现的格局及传递出的信号对未来旅游有如下方面的影响:

影响一:旅游业地位降低,未来旅游业发展在政策制定优惠获取方面将更加困难

如果各部门部分权重进行粗略来算,公共职能机构不纳入计算,剩下的机构中,旅游的分量连1/3都不到,可以说极其微弱,未来文化和旅游部队与旅游行业的维护与指导作用将远远低于原国家旅游局的作用。

因此可以预计的是未来旅游业由于缺乏相应的发生机构,在政策制定、优惠获取方面将受到的照顾会越来越少,因为本身就在大机构中不再具有相应的发声途径了。

影响二:旅游业地位下降,旅游的传播功能将提升

从“三定方案”中可以看到,旅游业的地位低于文化事业与文化产业,而与旅游业相关的产业发展及其他配套的相关机构都在弱化旅游的相关职能,因此可以预计的是旅游业的经济功能在未来还会下降。

但是又可以看到,在文化和旅游部的偏重文化职能的机构中,强调旅游作为国家形象传播、对外交流等方面的作用,因此未来旅游的传播属性在不断提升,在国内能够最大限度的使国家政策、先进文化上应下达,能够让特色文化传承发展;在国际上,促进了中外文化交流,提升了中国文化创新融合的可能,保障了中国文化向外传播的通畅,加快了优质中国文化走出去的速度。

影响三:“三定方案”并不真正懂旅游业,未来的产业引导性与支撑力不足

从本次的“三定方案”中可以明显看到,新成立的文化和旅游部对于旅游业并不真正熟悉,更多的是用文化产业的思路在理解和利用旅游业,从跟旅游息息相关的产业发展司与资源开发司的设立开看就能看出文化和旅游部对于当前旅游业发展的判断不足,还停留在旅游业是资源开发阶段,这符合文化产业的特点,却远远不符合旅游业的特征。当前中国的旅游业已经进入存量发展的阶段,旅游资源开发已经不是主流,存量资源的提升与发展才是主流,产业的引导与促进才是真正的着力点,但很可惜机构的设置并未能体现这些,加上对机构职能的描述,可以预计未来的产业引导与支撑力度将会非常有限。

影响四:“三定方案”联动不足,难以适应未来的旅游发展形势需要

原国家旅游局末期,提出了“旅游+”的概念,试图将旅游在经济上的影响力扩展至各个行业,例如“旅游+文化”、“旅游+农业”、“旅游+工业”、“旅游+科技”……有独立的部门推动,与其他各部委的联合发文也纷至沓来。事实上,截止至2018年,原国家旅游局的构想也已经基本实现,文化旅游、工业旅游、农业旅游、大健康旅游、体育旅游……各个领域都在“+旅游”的道路上往前开拓。但是文化和旅游部成立后,“三定方案”出台后,可以看到内部整合优先,“文化和旅游融合”成为优先操作,“+旅游”的概念很难冲出新的文化和旅游部,未来的旅游管理监控引导落后于国内旅游发展形势的局面很可能会延续很长时间。

一、关键词:方针政策、法律法规

原来文化部:(一)拟订文化艺术方针政策,起草文化艺术法律法规草案。

原国家旅游局:(一)统筹协调旅游业发展,制定发展政策、规划和标准,起草相关法律法规草案和规章并监督实施,指导地方旅游工作。

现文化和旅游部:(一)贯彻落实党的文化工作方针政策,研究拟订文化和旅游政策措施,起草文化和旅游法律法规草案。

对比小结:不再涉及“旅游法律法规的监督实施”的相关内容。

二、关键词:规划、机制体制

原来文化部:(二)拟订文化艺术事业发展规划并组织实施,推进文化艺术领域的体制机制改革。

原国家旅游局:(三)组织旅游资源的普查、规划、开发和相关保护工作,指导重点旅游区域、旅游目的地和旅游线路的规划开发,引导休闲度假。监测旅游经济运行,负责旅游统计及行业信息发布。协调和指导假日旅游和红色旅游工作。

原国家旅游局:(九)国务院旅游工作部际联席会议办公室设在旅游局,承担联席会议日常工作。

现文化和旅游部:(二)统筹规划文化事业、文化产业和旅游业发展,拟订发展规划并组织实施,推进文化和旅游融合发展,推进文化和旅游体制机制改革。

现文化和旅游部:(八)统筹规划文化产业和旅游产业,组织实施文化和旅游资源普查、挖掘、保护和利用工作,促进文化产业和旅游产业发展。

对比小结:不再具体涉及旅游经济运行、旅游统计、旅游信息发布、假日旅游和红色旅游等相关内容;没有再提到“国务院旅游工作部际联席会议”;特别提到了“文化和旅游融合发展”。

三、关键词:重大文化活动建设、旅游形象对外宣传和推广

原来文化部:(三)指导、管理文学艺术事业,指导艺术创作与生产,推动各门类艺术的发展,管理全国性重大文化活动。

原来文化部:(五)拟订文化艺术产业发展规划,指导、协调文化艺术产业发展,推进对外文化产业交流与合作。

原国家旅游局:(五)推动旅游国际交流与合作,承担与国际旅游组织合作的相关事务。制定出国旅游和边境旅游政策并组织实施。依法审批外国在我国境内设立的旅游机构,审查外商投资旅行社市场准入资格,依法审批经营国际旅游业务的旅行社,审批出国(境)旅游、边境旅游。承担特种旅游的相关工作。

原国家旅游局:(二)制定国内旅游、入境旅游和出境旅游的市场开发战略并组织实施,组织国家旅游整体形象的对外宣传和重大推广活动。指导中国驻外旅游办事机构的工作。

现文化和旅游部:(三)管理全国性重大文化活动,指导国家重点文化设施建设,组织国家旅游整体形象推广,促进文化产业和旅游产业对外合作和国际市场推广,制定旅游市场开发战略并组织实施,指导、推进全域旅游。

对比小结:旅游形象对外宣传与旅游市场对外推广的相关内容模糊化;特别提到了“全域旅游”。

四、关键词:文化事业建设

原来文化部:(四)推进文化艺术领域的公共文化服务,规划、引导公共文化产品生产,指导国家重点文化设施建设和基层文化设施建设。

原来文化部:(七)指导、管理社会文化事业,指导图书馆、文化馆(站)事业和基层文化建设。

现文化和旅游部:(五)负责公共文化事业发展,推进国家公共文化服务体系建设和旅游公共服务建设,深入实施文化惠民工程,统筹推进基本公共文化服务标准化、均等化。

现文化和旅游部:(四)指导、管理文艺事业,指导艺术创作生产,扶持体现社会主义核心价值观、具有导向性代表性示范性的文艺作品,推动各门类艺术、各艺术品种发展。

对比小结:没有提到“旅游事业”概念;文化事业建设的相关内容模糊化;特别鼓励体现“社会主义核心价值观”的作品。

五、关键词:科技、信息化

原来文化部:(十一)拟订文化科技发展规划并监督实施,推进文化科技信息建设。

现文化和旅游部:(六)指导、推进文化和旅游科技创新发展,推进文化和旅游行业信息化、标准化建设。

对比小结:没有具体提到科技发展规划的相关内容;第一次提到“旅游科技创新发展”。

六、关键词:非物质文化遗产、保护

原来文化部:(六)拟订非物质文化遗产保护规划,起草有关法规草案,组织实施非物质文化遗产保护和优秀民族文化的传承普及工作。

现文化和旅游部:(七)负责非物质文化遗产保护,推动非物质文化遗产的保护、传承、普及、弘扬和振兴。

现文化和旅游部:(八)统筹规划文化产业和旅游产业,组织实施文化和旅游资源普查、挖掘、保护和利用工作,促进文化产业和旅游产业发展。

对比小结:没有再体提到“优秀民族文化”的相关内容;特别提到了“振兴”一词。

七、关键词:市场管理、监管

原来文化部:(九)负责文艺类产品网上传播的前置审批工作,负责对网吧等上网服务营业场所实行经营许可证管理,对网络游戏服务进行监管(不含网络游戏的网上出版前置审批)。

原国家旅游局:(四)承担规范旅游市场秩序、监督管理服务质量、维护旅游消费者和经营者合法权益的责任。规范旅游企业和从业人员的经营和服务行为。组织拟订旅游区、旅游设施、旅游服务、旅游产品等方面的标准并组织实施。负责旅游安全的综合协调和监督管理,指导应急救援工作。指导旅游行业精神文明建设和诚信体系建设,指导行业组织的业务工作。

现文化和旅游部:(九)指导文化和旅游市场发展,对文化和旅游市场经营进行行业监管,推进文化和旅游行业信用体系建设,依法规范文化和旅游市场。

对比小结:没有涉及文化市场监管的具体内容;没有涉及旅游市场秩序、监督、标准、应急救援等相关具体内容;均进行模糊化和概念化。

八、关键词:市场综合执法

原来文化部:(八)拟订文化市场发展规划,指导文化市场综合执法工作,负责对文化艺术经营活动进行行业监管,指导对从事演艺活动民办机构的监管工作。

现文化和旅游部:(十)指导全国文化市场综合执法,组织查处全国性、跨区域文化、文物、出版、广播电视、电影、旅游等市场的违法行为,督查督办大案要案,维护市场秩序。

对比小结:特别提到了“督查督办大案要案”;“旅游执法”属于“文化市场综合执法”范畴。

九、关键词:对外交流和宣传

原国家旅游局:(六)会同有关部门制定赴港澳台旅游政策并组织实施,指导对港澳台旅游市场推广工作。按规定承担大陆居民赴港澳台旅游的有关事务,依法审批港澳台在内地设立的旅游机构,审查港澳台投资旅行社市场准入资格。

原来文化部:(十二)指导、管理对外文化交流和对外文化宣传工作,组织拟订对外及对港澳台的文化交流政策,指导驻外使(领)馆及驻港澳文化机构的工作,代表国家签订中外文化合作协定,组织实施大型对外文化交流活动。

现文化和旅游部:(十一)指导、管理文化和旅游对外及对港澳台交流、合作和宣传、推广工作,指导驻外及驻港澳台文化和旅游机构工作,代表国家签订中外文化和旅游合作协定,组织大型文化和旅游对外及对港澳台交流活动,推动中华文化走出去。

对比小结:没有再具体提到“港澳台在内地设立旅游机构”和“港澳台投资旅行社市场准入资格”相关内容;特别提出了“中华文化走出去”。

十、关键词:其他任务

原国家旅游局:(八)承办国务院交办的其他事项。

原文化部:(十三)承办国务院交办的其他事项。

现文化和旅游局:(十三)完成党中央、国务院交办的其他任务。

对比小结:除了“国务院外”,还特别提到了“党中央”交办的其他任务,并由“承办”变成了“完成”。个人觉得这点变化非常非常重要!

十一、没有交叉涉及的内容

原国家旅游局:(七)制定并组织实施旅游人才规划,指导旅游培训工作。会同有关部门制定旅游从业人员的职业资格标准和等级标准并指导实施。

原来文化部:(九)负责文艺类产品网上传播的前置审批工作,负责对网吧等上网服务营业场所实行经营许可证管理,对网络游戏服务进行监管(不含网络游戏的网上出版前置审批)。

原来文化部:(十)拟订动漫、游戏产业发展规划并组织实施,指导协调动漫、游戏产业发展。

现文化和旅游局:(十二)管理国家文物局。

小结:没有再具体提到“旅游人才规划和培训”,“旅游从业人员的资格和标准制定”;没有再提网吧、网络游戏相关具体内容,特别提出了“动漫产业”和“游戏产业”;特别提到了文化和旅游部管理“国家文物局”。

十二、内设机构

原国家旅游局:办公室、综合协调司、政策法规司、旅游促进与国际合作司、规划财务司、全国红色旅游工作协调小组办公室、监督管理司、港澳台旅游事务司、人事司、机关党委、离退休干部办公室,共11个。

原文化部:办公厅、政策法规司、计划财务司、人事司、艺术司、教育科技司、文化市场司、文化产业司、社会文化图书馆司、对外文化联络局(港澳台文化事务司)、直属机关党委、离退休干部局、机关服务局,共13个。

现文化和旅游部:办公厅、政策法规司、人事司、财务司、艺术司、公共服务司、科技教育司、非物质文化遗产司、产业发展司、资源开发司、市场管理司、文化市场综合执法监督局、国际交流与合作局(港澳台办公室)、机关党委、离退休干部局,共计15个。

对比小结:

1、办公厅、政策法规司、财务司、人事司、机关党委均是原两单位两两合并而成,名称不变或基本不变。

2、原国家旅游局的“离退休干部办公室”与原文化部的“离退休干部局”、“机关服务局”合并成现文旅部的“离退休干部局”。

3、原国家旅游局的“旅游促进与国际合作司”、“ 港澳台旅游事务司”与原文化部的“对外文化联络局(港澳台文化事务司)”合并成现文旅部的“国际交流与合作局(港澳台办公室)”。

4、原国家旅游局的“监督管理司”与原文化部的“文化市场司”合并重组成现文旅部的“市场管理司”和“文化市场综合执法监督局”。

5、取消原国家旅游局的“综合协调司”和“全国红色旅游工作协调小组办公室”。

6、延续原文化部的“艺术司”。

7、延续原文化部的“教育科技司”并改名“科技教育司”。

8、延续原文化部的“文化产业司”并改名“产业发展司”。

9、取消原文化部的“社会文化图书馆司”并设定“公共服务司”。

10、新增“非物质文化遗产司”和“资源开发司”。

十三、重点总结

1、未来文旅部的工作将更加体现向党中央进行看齐和靠拢,并坚定了对党中央和国务院交办工作的执行决心。

2、无论是旅游和文化,比较从前两部门所规定的机构职责,现文旅部的机构职责均没有涉及更加具体内容,表述均“模糊化”和“概念化”。

3、对比原国家旅旅游局的机构职责,没有提到的内容包括:旅游法律法规的监督实施、旅游经济运行、旅游统计、旅游信息发布、假日旅游、红色旅游、旅游市场秩序监督、旅游标准制定、旅游应急救援、旅游人才规划和培训、旅游从业人员资格等相关内容。

4、特别提到了“文化和旅游融合发展”、“全域旅游”、“旅游科技创新发展”和“督查督办大案要案”等相关内容。

5、没有提到“国务院旅游工作部际联席会议”。

6、没有提到“旅游事业”概念。

7、特别鼓励文化作品要反映“社会主义核心价值观”;特别提到了“振兴”一词;特别提出了“中华文化走出去”;特别提出了“动漫产业”和“游戏产业”;特别提到了文化和旅游部管理“国家文物局”。

8、从内设机构看,对外形象宣传和市场开拓工作进行了整合,市场执法和监管、监督工作进行了整合,取消了“全国红色旅游工作协调小组办公室”,旅游产业工作和文化产业的工作进行了整合,扩大了文化公共服务职能,强化了“资源开发”和“非物质文化”的管理工作等。

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