自2014年我国正式推广政府和社会资本合作（PPP）模式后，我国PPP项目飞速发展，已成长为万亿规模的大市场。PPP项目成功的关键在于项目回报机制的设计，既能保证公共服务的实现，又能使社会资本获得合理收益。旅游PPP项目同时兼具公益属性和经营属性，相对于市政工程、交通运输等其他项目，其经营属性要强很多。经营属性的增强使得旅游PPP项目风险相对较高。

旅游PPP项目的经营属性决定了其经营公司具有获取高收益的动机，而旅游项目经营的复杂性也决定了对这种动机进行监管不同于市政、交通等项目的相对简单。此时，如何将旅游项目的公益性与经营的收益性相结合，加强项目的监管，就成为旅游PPP项目的独特之处。

“异化”可能产生的问题

正是由于旅游PPP项目既具有一般PPP项目的共性，又有其独特性，所以容易被“异化”，形成地方政府的债务等。具体情形如下：

一是协议约定由政府方或政府方出资代表对社会资本回购投资本金。如果在股东协议中约定由政府股东或政府出资方代表对社会资本方股东的股权进行回购，就形成了“明股实债”。从形式上看，出资方和融资方均列入股权投资，但实质上，属于具有刚性兑付的保本约定。旅游PPP项目经营属性强，如果地方政府急于发展而又没有遴选到合适的社会资本方，社会资本方出于对旅游经营风险的回避而有动机推动“明股实债”安排，PPP项目就变成地方政府的隐形负债。

二是政府支出事项与项目产出绩效脱钩。由于旅游PPP绩效不易考察而干脆将政府付费与项目产出绩效相分离，采取固定支付的方式，承诺固定回报或者保障最低收益等条款，形成地方政府债务。事实上，根据《政府会计准则》的规定，政府负债须满足“现实义务”和“金额能够可靠计量”两个条件，如果不进行产出绩效考核就按固定金额支付，就是把正规旅游PPP中“未来的支出”和“根据绩效进行的不确定支付”变成了满足负债标准的地方政府隐形负债。

三是政府或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保。旅游PPP项目通过签署“抽屉协议”，由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺，由政府实际兜底项目投资建设运营的风险，形成地方政府的隐形债务。

四是以债务性资金充当项目资本金。社会资本方通过资管计划等方式筹集的债务性资金充当PPP项目的资本金。比如银行参与的项目中，银行理财资金通过嵌套信托计划或券商定向资管计划投资产业基金的优先级份额，再作为财务投资人或与施工企业组成联合体，以股权方式投资到项目中。这种方式下，再采取“明股实债”方式保证投资方本息退出。以债务性资金充当项目资本金，加大了项目的财务风险，一旦达不到项目预期，还有可能引发系统性风险。

旅游PPP项目“异化”的原因

一方面，个别地方政府还没有切实转变经济增长方式。地方政府承担着基础设施建设的压力，而可支配的财力有限，地方建设的融资需求增长迅速。个别地方政府在保证经济数量增长的动机和融资压力下，利用PPP项目实现融资目的。我们在对省级旅游PPP项目的分析中发现，人均GDP的数量与旅游PPP的数量显著负相关，从一个角度也说明地方政府将旅游PPP作为融资渠道。

另一方面，项目融资期限错配。旅游PPP项目投资规模大、期限长、回报率较低，对中长期融资需求强烈。目前参与PPP项目的融资工具，既有银行贷款、银行理财、保险资金，也有债券等。这些融资工具的期限通常为5—10年，但保险资金的融资要求较高，一般项目无法满足条件。而旅游PPP项目的期限一般为20—30年。这就造成了融资工具的期限无法和项目融资需求期限相匹配。

除此之外，旅游PPP中社会资本退出方式非常有限。鉴于融资期限的错配，待整个项目周期结束再收回本金的退出方式市场认可度较低。理论上，社会资本可以通过股权回购与转让、上市发行、发行债券、破产清算、资产证券化等变现，而现实中股权回购会产生债务问题而被禁，股权交易市场不完善抑制了股权转让，发行股票和债券的条件繁多，破产只是项目失败后被动退出等。

旅游PPP发展的建议

一是树立提高经济增长质量的观念。我国目前经济增长已经从重视数量和速度转到调结构、补短板和惠民生上。落实在旅游PPP的发展上，就是要真正把那些适合采用PPP的旅游项目遴选出来，既不能为了甩包袱而把应由政府提供的完全没有收益的公共项目拿来做PPP，也不能只考虑应由市场调节的盈利项目。

二是鼓励民营企业和外资企业参与。旅游PPP项目除了解决发展经济中政府财力不足的问题之外，更重要的是发挥社会资本在运营方面的优势，提高公共产品供给质量和数量。为此，针对具有运营经验和管理优势的民营和外资企业，政府应该拿出收益稳定的项目，优先支持其参与旅游PPP项目。

三是丰富社会资本进入和退出渠道。积极拓宽项目资本金的来源渠道，引导保险资金等长期资金进入，加大产业基金对旅游PPP项目的股权投资力度。按照PPP项目的未来收益划分不同期限，分阶段进行资产证券化。比如对于收益稳定、运营期限较长的旅游PPP项目，可考虑首次发行5-10年期的资产证券化产品。到期后，对项目进行重新评估，符合条件后可以再次发行，以此化解融资期限错配和资本退出问题。

四是建立项目全方位监管体系。针对旅游PPP可能出现的“异化”问题，建立事前、事中、事后的全程监管体系。同时将政府的监管机制、媒体的监督机制和市场的约束机制结合起来，建立全方位的监管体系。

五是建立充分和高质量的项目信息披露制度。目前，我国政府和社会资本合作中心也披露PPP项目信息，但主要是围绕PPP项目本身进行的。世界银行对PPP项目的信息披露则广泛得多，主要包括两个层面，其一是必须披露的信息，主要涉及制度环境信息，包括PPP的政治环境、法律和政策框架、过程和制度以及对商业秘密的指引等问题；其二是推荐披露的信息，主要涉及立法或政策具体规定、指引明细、采购不同阶段信息披露、秘密信息、标准合同规定等方面。我国可以借鉴世界银行PPP推荐披露的信息进行披露范围和内容的改进。（作者单位：中国社会科学院财经战略研究院，北京第二外国语学院国际商学院）