遍地开花的特色小镇即将进入全面规范时期。

自2016年起在全国快速推开后，特色小镇一度出现一哄而上、概念内涵不清等问题。2017年以来，有关部门加强对特色小镇发展的规范纠偏和典型示范，引导其逐步走上持续健康发展道路。

继去年《国务院办公厅转发国家发展改革委关于促进特色小镇规范健康发展意见的通知》发布后，时隔一年，国家发改委等10部委印发实施《关于印发全国特色小镇规范健康发展导则的通知》（下称“《导则》”）。《导则》明确了普适性操作性的基本要求，给特色小镇划出“门槛”和“红线”，包括严守房住不炒、合规用地、债务防控、生态环保等底线。

《关于印发全国特色小镇规范健康发展导则的通知》 （图源：国家发改委）

博观文旅智库创始人、山西博观智达文旅产业发展有限公司董事长田春生接受新旅界（LvJieMedia）采访时指出，此次《导则》的出台是对前几个阶段特色小镇发展经验和实践的总结，它对特色小镇的建设和发展进行了全面规范，包括特色小镇的概念、定位、指标、数量等等，对特色小镇未来的规范化发展具有非常现实的指导意义。

国家发改委推进城镇化工作办公室综合组组长吴越涛表示，全国特色小镇发展已经进入了规范化轨道，截至2021年上半年，全国各省份清单内特色小镇减少至1600个左右。按照各省份动态调整、优胜劣汰的工作计划，预计数量还将进一步减少。

纠偏：从注重数量逐步转向注重质量

2016年7月，住建部、发改委、财政部发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》，提出到2020年，培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇，引领带动全国小城镇建设，不断提高建设水平和发展质量。

浙江省湖州市特色小镇：德清县莫干山镇 （图源：摄图网）

通知一出，各地纷纷积极响应。据公开信息，在不少省市公开的投资计划中，特色小镇是其中重要内容之一，包括浙江、江苏、贵州、河北、广东等省份都曾提出将培育和建设100家特色小镇的计划；陕西给予省级重点示范镇1000万元/年资金支持，省级文化旅游名镇500万元/年资金支持；天津给予特色小镇6%贷款年利率，不超过1000万元的贴息扶持等。

但与此同时，部分地区特色小镇一哄而上、盲目发展的问题也逐渐凸显。

白鹿原民俗文化村 （图源：白鹿原民俗文化村官微）

今年4月，一份“中国特色小镇死亡名单”在网络上流传，文章称不少特色小镇资金链断裂、商户逃离，甚至沦为“空城”“鬼镇”，至少100个“文旅小镇”处于烂尾、倒闭状态。典型的案例是投资3.5亿元的陕西白鹿原民俗文化村，开业后人气一路下滑，不得不拆除。丽江雪山艺术小镇、常德德国小镇等曾经的“大手笔”也难以为继。

面对特色小镇“野蛮生长”，国家曾几度出手整顿。

2017年底，国家发展改革委等部门提出建立规范纠偏机制，明确指出“对已公布的两批403个全国特色小城镇、96个全国运动休闲特色小镇等，开展定期测评和优胜劣汰”，特色小镇迎来“大洗牌”。第二年，全国419个“问题小镇”被淘汰整改。而四川省攀枝花市盐边县红格镇等虚假“特色小镇”警示案例的全国通报，也为各地敲响了警钟。

《国务院办公厅转发国家发展改革委关于促进特色小镇规范健康发展意见的通知》 （图源：国家发改委）

为了加强对特色小镇发展的顶层设计、激励约束和规范管理，2020年9月《国务院办公厅转发国家发展改革委关于促进特色小镇规范健康发展意见的通知》发布，为全国特色小镇发展提供了基本遵循，明确了总体要求和政策取向。

“经过各有关部委和各地区的多年努力，全国特色小镇发展进入了规范化轨道。”吴越涛在发改委日前举行的新闻发布上表示，各地区发展特色小镇从注重数量逐步转向注重质量。2017年年底前，对外宣称为“特色小镇”的数量较多，其中存在大量虚假虚拟“特色小镇”。截至2021年上半年，全国各省份清单内特色小镇减少至1600个左右，其中的一半位于东部发达地区。按照各省份动态调整、优胜劣汰的工作计划，预计数量还将进一步减少。

北京密云区古北镇 （图源：古北水镇官微）

据介绍，为引导特色小镇的规范化发展，各地区初步建立起特色小镇清单管理机制。特色小镇清单“少而精”导向初步树立，在31个省份中，19个省份清单内的特色小镇数量少于50个。根据《导则》，省级发展改革部门应会同有关部门建立本省份特色小镇清单。纳入清单的应具备《导则》提出的基础条件，建设完成后应达到《导则》明确的各项指标要求。坚持严控数量、提高质量，人均GDP少于1万美元省份的清单内特色小镇原则上不多于50个，鼓励控制在30个以内。同时，坚决清理清单外“特色小镇”。

“2016年左右中国的城镇化进程方兴未艾，从当时的宏观角度来看，如何通过特色产业小镇的构建，形成“产业+城镇化”的产业片区单元去疏解大城市过于聚集的人口，使资源配置更均衡是一个课题。但事实上这样的逻辑缺乏必要的产业基础，因此很难成立。”成都天府旅游产业投资集团副总经理高磊分析指出，在市场规律下，优质资源仍然会向头部区域进行集聚，从而形成比较明显的马太效应，而特色小镇的打造就会呈现出明显的房地产化，使其背离了当时“产业+居住”双轮驱动的初衷。随着这几年房住不炒等宏观层面的调控，原有地产驱动型的特色小镇模式受到市场和政策的双重限制，愈发艰难，而产业的导入、孵化及培育需要较长周期，短期内无法构建足够多的产业特色小镇是经济发展的规律，因此回到市场本质，特色小镇在数量上、规模上的缩减是必然的，但可能带来的是未来产镇一体的质量上的提高。

底线：严防房地产化倾向，严控地方政府债务风险

不符要求的“特色小镇”都将被清理，而纳入清单的特色小镇也将受到监管的持续约束，确保其不突破合规用地底线、生态环保底线、债务防控底线、房住不炒底线、安全生产底线。发改委有关负责人表示，对违反以上五条底线的行为限期整改，对性质严重的抓紧清理，发现一起、处理一起，做到“零容忍”。

在过去文旅特色小镇的开发过程中，为平衡项目现金流，开发商通常会配置一定比例地产开发项目，这也是国内旅游地产在早期惯用的拿地手段。因此在土地政策收紧后，很多开发商在近几年国家鼓励的特色小镇名头上动起了“歪”脑筋，以建设文旅、康养小镇等名义获取拿地指标。

太禾小镇 （图源：太禾集团）

以发改委2020年通报批评的海口市“太禾小镇”为例，资料显示，太禾小镇本项目位于海口市琼山区红旗镇，是“十二五”期间重点建设的十个风情旅游小镇之一，项目区控规范围约18.36平方公里。按规划，项目最终将建成以花卉产业、大键康产业、华侨文化产业三大支柱产业的特色旅游风情小镇。但后来项目建设方案几经变更，最后建设成了房地产小区项目，在被发改委通报批评后已经更名。

此次发布的《导则》强调，坚守房住不炒底线。严防房地产化倾向，特色小镇建设用地主要用于发展特色产业，其中住宅用地主要用于满足特色小镇内就业人员自住需求和职住平衡要求。除原有传统民居外，特色小镇建设用地中住宅用地占比原则上不超过30%，鼓励控制在25%以下。结合所在市县商品住房库存消化周期，合理确定住宅用地供应时序。

事实上，特色小镇房地产化除了偏离了其培育的初衷，还容易加剧地方政府债务风险。有关部门测算，一座面积1至3平方公里的特色小镇，投资要几十亿元。跟风上产业，市场风险不小，一旦产业有闪失，会让地方背上沉重的包袱，加大债务风险。

对此，《导则》也提出要严控地方政府债务风险，县级政府法定债务风险预警地区不得通过政府举债建设，不得以地方政府回购承诺或信用担保等方式增加地方政府隐性债务。综合考虑地方现有财力、资金筹措和还款来源，稳妥把握公共设施开工建设节奏。

广南县八宝壮乡小镇 （图源：腾讯视频）

此外，很多文旅类特色小镇因为需要依托自然资源丰富的地区进行开发，容易触碰生态环保的底线。发改委此前公示的警示案例显示，个别特色小镇破坏生态环境和山水田园，如广南县八宝壮乡小镇触碰生态保护红线，现已淘汰出创建名单，并退回省级财政部门此前补助的1000万元启动资金。个别特色小镇违法违规用地，如万年县贵澳农旅数据小镇违规占用农用地，现已整改并除名。

此次颁布的《导则》强调，要严守生态环保底线。加强山水林田湖草系统治理修复监管，保护重要自然生态系统、自然遗迹、自然景观和生物多样性，严禁违法违规占用以国家公园为主体的自然保护地，严禁挖湖造景等。

文旅特色小镇年游客量原则不少于50万人次

相比发改委2020年发布的《关于促进特色小镇规范健康发展的意见》，此次印发的《导则》对特色小镇有了更明晰的定位。

新疆冬季滑雪场模式发展特色小镇 （图源：摄图网）

《导则》明确，特色小镇是规划用地面积一般为几平方公里的微型产业集聚区，应秉持少而精、少而专方向，在确实具备客观实际基础条件的前提下确立主导产业，而拥有相应资源禀赋地区可着重发展商贸流通、文化旅游、体育运动及三产融合类特色小镇。

具体到文旅特色小镇，应着眼以文塑旅、以旅彰文，创新发展新闻出版、动漫、演艺、会展、 研学等业态，培育红色旅游、文化遗产旅游、自然遗产旅游、海滨旅游、房车露营等服务，打造富有文化底蕴的旅游景区、街区、度假区。合理植入公共图书馆、文化馆、博物馆，完善游客服务中心、旅游道路、旅游厕所等配套设施。

在质效水平上，《导则》明确，文化旅游类特色小镇接待游客人数原则上不少于50万人次/年。对于首次提出的游客接待量门槛，广东省旅游协会副会长、广东省社会科学院旅游规划专家陈南江博士认为，文旅特色小镇绝大多数是不收大门票的，客流量比较多，它们在统计上有些采取估算进入小镇人数的统计办法，有些采取累计各个项目的接待量的办法，因此无论采取哪一种方法，统计出来的接待游客量超过50万人次并不困难。

街区 （图源：摄图网）

在建设边界上，特色小镇规划用地面积下限原则上不少于1平方公里，其中建设用地面积原则上不少于1/2平方公里，保障生产生活所需空间和多元功能需要；规划用地面积上限原则上不多于5平方公里，保障打造形成一刻钟便民生活圈需要，文化旅游、体育运动及三产融合等类型特色小镇规划用地面积上限可适当提高。鼓励盘活存量和低效建设用地，强化老旧厂区和老旧街区等存量片区改造。

值得一提的是，文化旅游功能在与空间功能的结合中被多次提及。《导则》指出，特色小镇应在聚力发展主导产业的基础上，推进生产生活生态“三生融合”、产业社区文化旅游“四位一体”叠加文化功能，挖掘工业文化等产业衍生文化，建设展示整体图景和文化魅力的公共空间，赋予独特文化内核及印记，推动文化资源社会化利用。叠加旅游功能，促进产业与旅游相结合，寓景观于产业场景，增加景观节点和开敞空间，实现实用功能与审美功能相统一。

乡村街边商户 （图源：摄图网）

对于《导则》出台后对于文旅特色小镇的影响，陈南江表示，文旅特色小镇是体量较大的旅游项目，新建1500亩建设用地的旅游小镇，很难落地，投资巨大，很难盈利。在实体商业很难运营的形势下，在乡村郊区建设众多商铺、餐饮组成的小镇街区，难以出租和经营。新的文件把门槛下调到750亩，相对来说，申报难度降低了，一些普通的旅游度假区因此可望摇身一变戴上特色小镇的新帽子。但是如果为了“戴帽子”而决策投资，新的凭空打造的文旅小镇风险还是较大。

同时，他直言，无论政府给什么“帽子”，给多少奖励，都比不上市场给予的效益。文旅项目，还是要研究市场需求，控制投资规模，做出项目的特色和品牌，构建好盈利模式，让游客愿意来，留下来，想再来，把钱花在这里。等到做出IP，实现异地连锁，复制扩张，对接资本市场，才是发展之道。至于面积多大、是否戴“特色小镇”的帽子，并不重要。