继丽江、滇池等知名旅游目的地之后，洱海成为云南省政府整治重点。

3月31日，大理市政府发布通告，要求自当日起10日内，洱海流域水生态保护区核心区所有餐饮、客栈经营户一律自行暂停营业，接受核查；备齐各种证照，自建污水处理设施，处理后的污水达到一级A标，并外运到指定的污水处理厂，实现零排放，经环保部门审查同意后方可继续经营。

此举引发业界广泛关注，被称为“开启抢救模式，大理迎来史上最严洱海治理令”。

有说法称，大理证照不齐的客栈比重高达70%以上。大理特别是洱海周边的客栈、餐饮企业将蒙受重大损失，大理市的这一做法是否公平合理？各方对于洱海的整治各执已见，甚至在网上互撕互怼。事实上，如果对洱海现状了解足够透彻，或能让各方握手言和，对业界有更大警醒作用。

洱海的水质问题

保护洱海的水质，并不意味着洱海现在的水质是糟糕的，这是两回事。

在云南省，洱海目前属于水质最好的湖泊。对这类湖泊，云南省将其划为预防类，采取的策略是：坚持预防为主，生态优先、保护优先，以环境承载力为约束，突出流域管控与生态系统恢复，严格控制入湖污染物总量，继续强化污染监控和风险防范。

在《云南省地表水水环境功能区划》中，将洱海划为Ⅱ类水环境，Ⅱ类水环境属于集中式生活饮用水源地一级保护区、珍稀水生生物栖息地、鱼虾类产卵场、仔稚幼鱼的索饵场水域。在这一规划中，洱海的水环境功能定位为国家自然保护区、饮用一级、一般鱼类用水、游泳区。

因此，网友们拿出洱海的水质监测结果来说事是不够公正的。正因为水质还好，所以要未雨绸缪，进行预防性保护，给洱海一个更美好的明天，这对于在洱海发展的企业和个人也是有利的。如果等到被污染了才治理，那是“先污染再治理”的错误思想，洱海不能走滇池的老路。

此外，笔者认为整治洱海的重要原因之一是全国上下正在推行河长制。

虽然我国有水法、水污染防治法、防洪法等相关法律法规，在城乡规划方面，各地对江河湖海也有“蓝线”（建筑退线）的规定。但由于多年来我国水资源管理一直是“九龙治水”，所以出了问题只能追究到排污单位，很难落实到政府层面。

而2016年12月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，提出要全面建立的“河长制”，由党政一把手管河湖，各级河长的具体任务是：包括加强水资源保护、加强河湖水域岸线管理保护、加强水污染防治、加强水环境治理、强化水环境质量目标管理、加强水生态修复、加强执法监管等。将河流治理效果与“河长”政绩考核挂钩，实行生态环境损害终生追责制，这一举措，标志着我国进入了系统性解决水环境问题的新时代。

2017年以来，云南省全面推开河长制，实行省、州（市）、县（市区）、乡（街道）、村（社区）五级河长制，设立总河长、副总河长，分别由同级党委、政府主要负责人担任，目前云南省清理整治水环境不只是洱海一家，全省其他地方也是如此。

整治洱海为什么这么着急？

大家可以看看国家出台的《关于全面推行河长制的意见》和云南省《关于全面推行河长制的工作方案》，中央要求到2018年年底前全面建立河长制，现在还有不到两年时间。

历史问题谁来负责？

有媒体报道，客栈运营者反映，过去建房子时，有关部门并未要求办建房许可证，去办营业执照的时候，工商局要求出具准建证但未强制要求办理；有的客栈运营者准备好材料，花了一年时间都没办下工商执照，而期间税务部门允许其办理《临时税务登记证》，并在数天之后，向她的客栈征收个体工商户相关税费。不是客栈运营者们不想办，而是“通道很早就关闭了”。对于这些政府允许经营、也没有顶风作业的运营者，政府应该怎样承担责任？

事实上，在洱海开客栈，首先要拥有经营场地，然后才能办理个体工商户营业执照和税务登记证，这样才是合法经营。我们首先谈经营场地，谈谈建房问题，分三种情况，第一种是租用农民自建住宅，第二种是非农人员购买农村土地建房，第三种是征用城市建设用地建房。

对于第一种情况，中央在《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确，“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。”也就是说，外来非农客栈经营者可以通过土地流转或租用农民住宅开客栈，但必须在符合土地利用规划的前提下。

因为经营场地不合法，所以国土局不能开证明，这样工商局就没办法给发证，然后税务局也没办法发证（不过现在是五证合一了），但是这么多客栈在经营着，得征税啊，税务局因此下发了《临时税务登记证》，于是就形成了大面积的个体工商户长期非法经营。不是政府不给办证，是确实没办法按照正规手续办证。如果严格执行《无照经营查处取缔办法》，洱海的许多客栈可能早就查处甚至查封了。

在我国，农民自建房屋参与旅游，不合规不合法的情况普遍存在，只是在大理洱海变成非常集中、庞大、突出和典型。

洱海有许多建筑是非法的，这是历史问题。此前，政府为了招商引资发展旅游业，可能存在土地流转政策不明、制度滞后等问题，对破坏水域岸线生态的做法也睁一只眼、闭一只眼，或者因为财政资金不足，没有及时跟上污水处理设施，或者不作为、监管不力，对于这些问题，政府是有一定责任的。

但作为开发建设者，不少投资者一开始就明知滨水建房不对，明知无手续建房不对，但由于私下能“搞定”一些部门和个人，觉得没什么大不了的，于是就在湖边搞建设了，属于“明知故犯”的行为，退一步讲，哪怕事先投资者不懂这些，不知道自己违规，“不知者不罪”也是不能成立的。因此，对于这些违法违规行为所造成的损失，全部让政府来背“锅”也是不合理的。

关于“人民”的问题

洱海的客栈民宿有点像《人民的名义》赵瑞龙在湖边开的美食城。不过，在洱海经商就业的是少数“人民”，大理人民才是多数“人民”，早进入洱海做客栈的商家估计多数都挣到钱了，小部分刚进入的商家可能要遭受损失，但我们只能牺牲个人利益、服从这个“大局”，并进一步提高守法意识。

据媒体报道，当地旅发局初步调查称，环洱海拥有大概2000家客栈（含大理古城），而有当地的客栈运营者透露，全大理五证齐全的客栈估计只有500家，环洱海边上只有107家。对于证件不全的1000多家客栈，应该如何处理？

按照最新政策，现在“五证合一”了，只办营业执照就可以了。大理合法经营的客栈有500家，说明只要合法合规，还是可以办到证照的。无照非法经营，不仅扰乱了市场秩序，也造成了偷税漏税。

对1000多家无证客栈，建议当地政府要恩威并用，一是要尽快完善相关规划和规定，二是逐户做好沟通说服工作，三是尽量想办法把各个利益相关者的损失降到最低限度，并通过工商、税务、公安、国土、规划、环保部门组成的联合执法，对违法行为进行调查处理。

大理客栈很多，建议当地政府要系统化的建立协管员制度、动态巡查制度、联合执法制度、驻点督查制度、定期通报制度和责任追究制度，创新联合执法机制，破解执法难题。

最近这段时间，有可能由于治理整顿出来客房供应不足，出现房价虚高、独断经营等损害游客利益行为，为了防止这类事情发生，当地政府可以像三亚那样，加强监控，必要时实行限价管理。

也有不少业内人士担心，这次整治涉及的客栈太多，洱海作为诗意生活代表的热门景点旅游收益可观，不排除部分不合格客栈等风声一过又“死灰复燃”。要确保治理的有效性和长久性，就需要政府部门尽快完善规划和各项规定，设立准入门槛，加强制度管理，严格执法。

洱海整治对业界的教训

说到底，洱海事件不仅仅是水环境整治的问题，还有非法利用土地、非法建房、非法经营等一系列问题。爆发是迟早的事情，难题总得解决，所以越早解决越好，希望当地政府、客栈经营者和农民能互相理解，妥善处理好改革发展中出现的复杂问题。

而由洱海事件可以预知，以后，全国各地对河湖的管理保护会越来越严格，国家对侵占水域岸线的行为用了“坚决清理整治”这样的词语，这将终结长期以来不时见诸报端的侵占河湖岸线、湖光私用等非法行为。最近两年，全国范围内都要推行更严格的清理整治举措，其他类似于洱海滨水客栈的项目，都该警醒了，或许在不久的将来，洱海的故事就会发生在自己身上。

作者简介: 新旅界特约评论员常建国，30多年一线实践经验，曾任王志纲工作室执行策划、北京达沃斯巅峰旅游规划院规划总监、大地风景旅游规划院副院长，2005年底创办北京建国慧景旅游规划设计院并任院长，2017年出任中国旅游咨询集团首席专家，从2007年首提“旅游综合体”以来，对各类产业综合体有长达10年的深入研究，是各类产业综合体的倡导者和推动者。